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| 以“一國兩制”港澳經驗作為參考，制度上的藩籬總會迎刃而解。 |
中評社╱題：“授權與分權”視角下的“兩制”台灣方案——兼論“一國兩制”港澳經驗之啟示 作者：郭善文（澳门），澳門《澳門月刊》助理研究員、台灣成功大學政治經濟所博士生
關於“授權與分權”的研究，諸多學者始於對港澳“一國兩制” 的理論構建。“授權”與“分權”是一國憲政秩序中，上位政府與下位政府關係的一個重要議題，直接關係著國家權力的分配與運用。尤其面臨兩岸之特殊情況，“兩制”台灣方案中亦必然會面臨關於“授權”與“分權”問題的討論，一方面這直接關係到兩岸會以何種形式來行使國家權力。另一方面，“授權與分權”則是所新構建的憲制秩序的法理學基礎。故此，“授權與分權”關係應為“兩制”台灣方案的核心內容。首先，本文通過對回歸以來香港社會對“授權與分權”的討論為切入，回答了“為何要在‘兩制’台灣方案構建過程中需注意‘授權與分權’問題”；其次，強調了海峽兩岸在“一國”之框架下，以現有法律秩序基礎上進行“增量改革”形塑“兩制”台灣方案，回答了建構路徑問題；再次，以“坦桑尼亞模式”為例觀察其內在的“授權與分權”關係，作為“兩制”台灣方案的借鑒，拓寬了“授權”與“分權”的認識。同時，以“一國兩制”港澳經驗作為參考，認為衹要社會融合程度高，制度上的藩籬總會迎刃而解。
一、研究緣起
近年來，內地與香港兩地確實存在一定的社會矛盾，究其根源是：中央政府與特別行政區關係定位的問題，特別行政區與中央政府到底是“分權”關係還是“授權”關係。“1997年的馬維騉案”、“1998年的吳嘉玲案”、“1999年的劉港榕案”，引發了內地與香港在制度層面的討論。分析上述判例可以明顯看出都是以“分權論”為邏輯思考起點。有學者也同樣認為，受分權論影響最大的當屬香港司法機構。〔1〕誠如以上判例，也即表明在香港所謂的“分權論”頗有市場。
香港學者YashGhai的《Hong Kong's New Constitutional Order—The Resumption of Chinese Sovereignty and The Basic Law》一書為關於“分權論”早期的代表作之一。其主要觀點為：《香港基本法》具有“小憲法”之屬性，其存在之目的即是維護香港的自治權以區隔兩制，實現社會主義制度與資本主義制度的隔離，因此需要確立中央與特別行政區之間的分權範圍〔2〕；《中華人民共和國憲法》在香港的適用範圍受制於《香港基本法》〔3〕。有學者認為，遵循這一思路會傾向於在特區與中央“劃清界限”的基礎上，各行其政，各得其所，甚至導致對中央政府的權力採取排斥和防禦的姿態。〔4〕而關於“授權”的討論最早是肖蔚雲教授《論一國兩制下中央與特別行政區的法律關係》一文中關於中央與特別行政區關係的論述，其主要觀點為：由於我國是單一制國家，各組成部分不具有像聯邦制成員國那樣固有的權力。香港特別行政區雖然享受高度的自治權，其權力也是中央授予，不是它本身固有的。〔5〕王叔文教授在其主編的《香港特別行政區基本法導論》一書中將中央與特別行政區的關係定義為：“中央對香港特別行政區實行管轄和香港特別行政區在中央監督下實行高度自治而產生的相互關係。”〔6〕有學者亦指出，中央在授權之後，對特別行政區保留了主權性的權力。這種權力可以限制、監督特別行政區的治權。特別行政區自行管理、制定政策的事務，雖然中央不干預，但要接受中央的監督。〔7〕
簡言之，就“分權論”而言，大抵認為特別行政區擁有或應當擁有與中央人民政府抗衡之權力，強調“抗衡”；而“授權論”強調，特別行政區的高度自治權不能挑戰中央人民政府，特別行政區政府行使之權力均來自於中央人民政府之授權。其實，若進一步思考“分權與授權”的矛盾，是源於西方國家主要的“聯邦制”、“邦聯制”的國家結構形式與我國“單一制”的國家結構形式之間的邏輯矛盾。面對“分權”與“授權”之間所存在的邏輯矛盾，首要是直面矛盾的存在。在討論“兩制”台灣方案的時候更應該納入這樣的思考。在“兩制”台灣方案形成過程中，應將“分權”或“授權”的邏輯在“兩制”台灣方案中更為凸顯。可以從制度層面擠壓之後所謂的“灰色地帶”，進而降低產生新的矛盾與衝突的可能性。
在“兩制”台灣方案形成過程中，對“分權與授權”的討論其實同時具備理論意義與現實意義。從理論層面而言，“授權與分權”與國家憲政秩序密切相關；從現實層面而言，“授權與分權”在“兩制”台灣方案的討論不僅關係國家的長治久安與台灣社會的穩定發展，也會直接影響“兩制”台灣方案在台灣社會的接受程度。
二、增量改革：“兩制”台灣方案形成之路徑
“一國兩制”台灣模式的建構有兩種途徑可以選擇，一是存量改革，一是增量改革。所謂“存量改革”就是對於現狀的直接改革，也就是大規模觸動、打破存量、翻轉現狀的改革；“增量改革”則不直接接觸動現狀，而在承認現狀的基礎上進行擴張成分的改革。〔8〕詳言之，“存量改革”是指對舊體制進行全面的實質性改革，通過激進手段在短時間內以新體制取代舊體制，其對象是既有的現狀即存量；因此它含有推翻現狀、再造秩序的意思。“增量改革”則是保存和維持現狀，在此基礎上不斷增加和集聚新成分、新因素，特別是新的體制性成分和因素，以達到改革的效果。〔9〕增量改革有個前提，就是“存量”不變。對兩岸來說，存量就是過去的基礎，比如“一中”，比如台灣事實的治權等；增量就是從存量基礎上再擴大，例如以前大陸叫“一中原則”，現在叫“一中框架”，不管是叫架構或框架，都比過去更寬容，更有彈性。〔10〕
“增量改革”的概念由李義虎教授提出。〔11〕他認為，構建台灣模式的合理路徑應該採取增量改革而非存量改革的方式。大陸經濟改革現在強調的是創新思維，因此兩岸也可借用“存量不變情況下，以漸進增量改革方式”，來面對未來的議題。由於長期以來兩岸雙方關係發展過程中存量過大，問題積重難返，解決絕非一日之功。如果對兩岸關係進行激進式的存量改革，肯定馬上帶來兩岸關係的動盪失序，陷入政治僵局或危機，並造成各自內部的緊張，究其原因乃是兩岸各自的現有存量發生了嚴重對抗。〔12〕
較之“存量改革”筆者更傾向認同“增量改革”的路徑思考“兩制”台灣方案。理由有二，其一，留有空間，足以討論；其二，兩岸社會更易接受。“增量改革”，簡言之，是在現狀之基礎上做“加法”，構建出一個新的國家權力結構的框架。一方面，開闢了一個“場域”進行討論。這與政治學“治理”理論的內在邏輯相似。“治理”理論是以協調、協商、溝通的方式，來達成政策的目標，強調自下而上的方式形塑出政策。台灣學者或官員都已經普遍接受“治理”的思考邏輯。“增量改革”給雙方協調、協商、溝通留有充足的空間足以想像。當然，在彼此討論過程中“兩制”台灣方案的權威感也可增加。以此邏輯，會面臨到一個問題，如何讓雙方來協調、協商？唯有社會民意。這也要求兩岸社會更是需要持續深入的融合發展。有了經濟融合、文化融合與政治融合，兩岸自然融為一體，和平統一必然達成。〔13〕另一方面，通過協調、協商、溝通的方式進行“增量改革”，尤其是台灣社會對“兩制”台灣方案的接受程度會更高。
綜上，以“增量改革”為路徑，在“一中原則”之下，在此基礎之構建“分權”、“授權”抑或是其他形式的國家結構形式對於解決台灣問題都值得肯定。那麼，在回答完“授權與分權的現實與理論意義”與“分權與授權的構建路徑”後，面臨如何構建的難題，這也是解決台灣問題的核心所在。
三、借鑒：坦桑模式中的“授權與分權”思考
關於兩岸統一模式的主張，兩岸的專家學者也提出過諸多構想。根據學者李家泉統計約有80餘種〔14〕，如港澳模式、聯邦模式、邦聯模式、歐盟模式、“一中屋頂”架構、“一中三憲”架構、不均衡聯邦制等。學者也從香港澳門順利回歸、坦桑聯合、戰後越南統一、戰後德國統一、葉門的國家統一、朝鮮半島的統一進程等實務問題上獲得不少啟示。在諸多方案中，坦桑聯合雖為兩個國家外在的聯合，與“兩岸問題”為不同屬性的問題，但在坦桑兩國聯合過程中的一些經驗與啟示，筆者認為對解決兩岸問題是極具啟發意義的。也有學者根據坦桑兩國聯合的過程，提出了一些看法，有學者通過對坦桑兩國聯合過程的研究認為“要重視國家認同的建構，要體現兩岸關係的‘漸進發展’的特徵，要體現兩岸的‘平等地位’，要對港澳模式有創新和突破”。〔15〕也有學者受坦桑聯合的啟發提出了兩岸統一後較為詳細的國家架構。〔16〕本研究僅以“授權與分權”的視角,去觀察“坦桑模式”中的國家權力結構。
坦桑尼亞聯合共和國（The United Republic of Tanzania）於1964年4月26日，由坦噶尼喀與桑吉巴兩個獨立主權的國家合併成立。坦桑尼亞聯合共和國有兩部憲法，即坦桑尼亞聯合共和國憲法與桑吉巴革命政府憲法。依坦桑尼亞聯合共和國憲法規定〔17〕，設有兩個政府，即聯合共和國政府（The Government of the United Republic）與桑吉巴革命政府（The Revolutionary Government of Zanzibar）〔18〕。聯合政府依照坦桑尼亞聯合共和國憲法負責坦桑聯合共和國及坦噶尼喀內部事務，坦噶尼喀由中央政府直接治理而不另設政府。〔19〕聯合共和國政府內閣由總統、副總統、總理和各部部長組成。其中總統與副總統不能同時由坦噶尼喀人或桑吉巴人擔任。〔20〕桑吉巴作為坦桑尼亞的半自治區（semi-autonomous），擁有自己的總統、政府和立法機構（桑吉巴革命委員會）。〔21〕依據坦桑尼亞聯合共和國憲法，桑吉巴總統由直選產生。其任命桑吉巴人擔任桑吉巴政府各部部長，桑吉巴議會絕對多數的議員由直選產生。同時，依聯合憲法和桑吉巴憲法規定，桑島總統屬於坦桑聯合政府內閣成員，有權任命桑政府各部部長和副部長。桑吉巴政府對其內部事務進行管理，具有很大的自主權。〔22〕桑吉巴總統在涉外事務方面享有極大的權利，可與國家元首獨立討論各領域的問題，這些是聯邦制國家所不具有的特點。〔23〕而當今國際社會，國家結構形式的構成類型，主要可劃分為三類，即單一制（unitary system）、邦聯制（federal system）和聯邦制（confederal system）。而坦桑模式既有部分聯邦制的特徵，又並非完全的聯邦制。又有學者認為，從憲政體制上說，坦桑尼亞聯合共和國是一種特殊形式的聯邦國家。〔24〕以“授權與分權”的視角檢視，“坦桑模式”兼具“授權與分權”的特徵。與一國兩制港澳模式不同，桑吉巴政府享受了一定的分權性質的高度自治權，而香港澳門在“一國兩制”框架下享有的是授權性質的高度自治權。同時，台灣島內長期存在對“一國兩制”的誤解，認為“一國兩制”僅有一種港澳模式。也需要指出，“一國兩制”的模式並非衹有一種，“一國兩制”港澳模式與“一國兩制”台灣模式也並非完全一致。“一國兩制”港澳模式下，香港澳門享受中央政府授權性質的高度自治權，屬於單一制的結構。而“兩制”台灣方案可以適當融入一些“分權”性思考。誠如有學者所言，通過某種法律方式，讓台灣享有分權性自治權，而不是像香港、澳門一樣享有授權性自治權。〔25〕至於為何不能以完全的聯邦制來實現兩岸統一，筆者亦認為不具備可行性。〔26〕如果衹是為實現國家統一而在短期內構建一個聯邦制，反而容易使中央政府權威弱化，國家陷入動盪的危險性大為加大。〔27〕
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