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| 蔡英文推動參與聯合國，其關注的重點在於通過此過程，挑起台灣民眾對大陸的厭惡情緒和政治對立。 |
中評社╱題：試析台灣參與聯合國的不可能性 作者：王英津（北京），中國人民大學兩岸關係研究中心主任、政治學系教授
•台灣能否以“新會員國”身份加入聯合國？
•台灣能否依會籍普遍性原則並按照“分裂國家”的雙重代表權模式“重返”聯合國？
•明知“重返”聯合國不可能獲得成功，台灣當局為何還要不斷推動？
聯合國是當今世界上最重要的政府間國際組織，其成員是主權獨立國家。鑒於加入聯合國的重要性以及其成員身份的特殊政治意義，李登輝、陳水扁時期，台灣當局在其“國際活動空間”訴求中，最重要的目標是參與聯合國。從1993年起，台灣當局使用各種手段，鼓動其“友邦”國家在聯合國提案，要求討論“台灣參與聯合國”問題，正式揭開了兩岸在台灣參與聯合國問題上的較量。自1993年第48屆聯大至2008年，台灣當局連續十四次鼓動其“邦交國”在聯合國炮制所謂讓台灣參與聯合國的提案，妄圖“重返”或“加入”聯合國⑴，但均鎩羽而歸。馬英九上台主政後，提出了“外交休兵”策略，在加入國際組織問題上強調“有意義地參與”，將目標由“參與聯合國”調整為“參與聯合國下屬組織”，至此，台灣參與聯合國的活動暫告“沈寂”。不料，蔡英文上台後，台灣“獨派”勢力又鼓動台灣當局以台灣名義加入聯合國。不管蔡英文當局是直接採納“獨派”的建議，還是變相採納“獨派”的建議，抑或暫時擱置“獨派”的建議，台灣“入聯”問題很可能會在蔡英文執政期間再次“沉渣泛起”。
從李登輝、陳水扁時期所采取的策略來看，台灣當局要想成為聯合國成員的途徑無非有兩條：一是以“新會員國”身份申請加入，依聯合國憲章第4條第2款規定，必須經安理會向聯合國大會建議，再按程序由聯合國大會做出決議；二是推動“重返”聯合國，將“台灣重返聯合國”作為一項議題提交聯合國大會討論，主要是通過部分聯合國成員的提案將其列入聯合國大會議題，聯大對此提案進行實質性討論，或投票表決。那麽，台灣當局是否有資格“加入”或“重返”聯合國？台灣當局“加入”或“重返”聯合國是否具有可行性？下面從國際法和國際政治兩個角度加以分析。
台灣當局“加入”聯合國的不可能性
至于台灣能否以“新會員國”身份加入聯合國的問題，不妨讓我們從《聯合國憲章》關於會員國資格的條件以及接納新會員國的程序來進行分析。
第一，台灣當局不符合《聯合國憲章》關於會員國資格的規定。《聯合國憲章》第4條第1款規定：“凡其它愛好和平的國家，接受本憲章所載的義務，經本組織認為確能並願意履行該項義務者，得為聯合國會員國。”該條款意味著某一政治實體要成為聯合國的會員國，必須符合以下條件：①必須是主權國家。國家是國際關係的基本主體，也是政府間國際組織的最基本的成員單位。1955年聯合國大會第GA/Res.918(X)號決議聲明：“聯合國的會員國必須是主權國家，必須'不受外來勢力的幹涉和控制'，對外獨立自主地開展交往和活動，對內能有效的控制其領土，管理其人民”。②必須是“愛好和平”的國家。那麽，何謂“愛好和平”的國家？最初，其意涵系指與軸心國作戰的反法西斯主義國家，至少應該是非信奉法西斯主義的國家。後來，隨著主權國家的不斷誕生，聯合國對於“愛好和平”國家的認定也開始有所變化，但至於什麽樣的國家是“愛好和平”的國家，迄今也沒有一個清晰的界定。從加入聯合國的實踐來看，只要是主權國家，基本上都可以按照既定程序申請加入。③該國家願意接受和履行憲章所載的義務。根據聯合國大會和安理會的議事規則，申請國的加入申請書中必須包括以書面形式表示願意接受《聯合國憲章》所規定義務。④聯合國組織認為該國能夠並願意履行憲章義務。一個國家是否真正能夠並願意履行《聯合國憲章》所規定的義務，並不取決於該國在申請書中的聲明或其他公開宣告，而由聯合國作出具體判斷。在上述四項條件中，條件①是關鍵，條件②、③、④是條件①的延伸。由於台灣當局不具備條件①，也就不具備其他三項條件。所以，台灣當局不論以什麽名義，均不符合《聯合國憲章》關於會員國資格的規定。
第二，按照聯合國接納新會員國的程序，台灣當局不可能加入聯合國。《聯合國憲章》第4條第2款規定：“准許上述國家為聯合國會員國，將由大會基於安理會之推薦以決定行之。”這表明，聯合國接受新會員國，須先經安理會推薦，後由大會決定。按照該規定，聯合國接納新會員國必須經過“申請（提交給秘書長）——安理會表決——大會表決”這一程序。根據以往情況看，其申請根本就無法進入安理會表決程序。後退一步講，即便進入安理會表決程序，也根本不可能通過。根據《聯合國憲章》第27條規定：“安理會關於程序性事項之決議，應以九理事國之可決票決定之；安理會對於其它一切事項之決議，應以九理事國之可決票包括全體常任理事國之同意票表決之。”這表明，對於非程序性事項的表決，不僅需要九個理事國的同意票，而且需要包括中國在內的五個常任理事國的同意票。按照“五國一致”的表決原則，只要五個常任理事國中的任何一個國家投了否決票，此案均被否決。通常情況下，安理會表決中的程序性問題僅指安理會的內部運作程序⑵。因此，即使台灣申請加入聯合國的提案進入了安理會的表決程序，且在表決過程中獲得了九個同意票，但只要作為常任理事國的中國堅決反對，決議仍不能通過。更為重要的是，從操作慣例上看，安理會的推薦不僅僅是提供意見，而是一種積極的薦舉。因此，任何申請國必須得到安理會的積極推薦後，大會才能采取行動。國際法院於1950年3月3日以12票對2票就“大會准許國家加入聯合國的權限問題”發表了咨詢意見，認為安理會的推薦是大會作出批准申請國加入的先決條件。按照《大會議事規則》的規定，如經安理會推薦申請國為會員國，大會負責審查該國是否愛好和平，是否願意履行憲章所規定的義務後，才能就其加入問題作出決議。如果安理會不予推薦或者緩議時，大會可在審查安理會的特別報告後，將申請國的申請書退回安理會，請其重新審議後，再向大會提出推薦建議。倘若沒有安理會的推薦，大會不得擅自准許申請國加入。⑶再後退一步講，即便在安理會獲得通過，也無法在聯合國大會獲得通過。根據《聯合國憲章》第18條的規定，聯合國大會接納新會員國屬於重要問題，而大會對於重要問題的決議應以到會並參加投票的會員國中的三分之二多數同意，才能通過。目前聯合國會員國達193個國家，如果所有國家均出席會議並參加投票，則重要問題的通過需要128個國家的同意票。從台灣當局目前情況來看，與台灣當局建立“邦交關係”的國家僅22個，且這些國家均為弱小國家，缺乏影響力。很顯然，台灣方面在這個問題上能獲得的支持力量非常有限。因此，即使到了聯合國大會的表決程序，台灣得到超過三分之二同意票的可能性幾乎為零。
台灣當局“重返”聯合國的不可能性
鑒于台灣當局以“新會員國”身份申請“加入”聯合國難以突破《聯合國憲章》的制約，台灣當局還企圖根據會籍普遍性原則⑷並按照所謂“分裂國家”的雙重代表權模式“重返”聯合國。
按照聯合國的實踐，關於某一會員國在聯合國的代表權問題，屬於程序性問題，可以繞過安理會而完全由大會決定⑸。其所經程序為“會員國申請（向秘書長提交）——總務委員會⑹提議——大會表決”。按照該程序規定，先由台灣“邦交國”就台灣當局“重返”聯合國提出議案，完成“重返”聯合國的提案後，必須經聯合國總務委員會討論和通過，才能提交聯合國大會進行實質性討論和表決。與接納新會員國相比，這一程序要簡單得多。一方面，繞過了安理會的否決權；另一方面，按照《聯合國憲章》的規定，大會關於程序性事項的表決只需以到會並參加投票的會員國的過半數通過即可，無須三分之二多數。由於“重返”聯合國的方式能夠繞開中國在安理會的否決權並只需大會以過半數同意票通過，從而使台灣當局看到了參與聯合國這一“便捷渠道”。這一操作模式在李登輝主政時期曾做過嘗試，其特點之一是要以“中華民國”名義來申請。
那麽，台灣當局以代表權問題為由“重返”聯合國的可能性究竟有多大？我們將從聯合國審議提案的過程和和其它聯合國會員國在台灣問題上的態度進行分析。
第一，從既往情況來看，台灣“邦交國”將關於台灣“重返”聯合國的提案提交總務委員會後，在經過支持中國的會員國與支持台灣當局的少數會員國的激烈辯論後，均以主席裁決方式，決定不將少數台灣“邦交國”提出的台灣“重返”聯合國的提案列入聯大議程，台灣“重返”聯合國的行動由此宣告失敗。
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