第二次是八月任用前外交部長田弘茂出任海基會董事長，田卻針對“九二共識”表示：“那四個字是老問題，要透過更高層次決策與討論”。透過海基會新董事長任命，由海基會向海協會發函主動釋放善意是非常適當時機。然海基會的函文中不僅沒提“九二共識”，甚至“九二會談精神”、“九二歷史事實”、“共同認知與諒解”亦不再重申。政策立場的閃躲與緘默，恐怕只會加深各方疑慮與不安。
第三次是九月為民進黨三十週年黨慶，呼籲黨員“力抗中國壓力”，模糊表明堅持“有些價值”，被質疑這是“兩國論”及“一邊一國論”再起，已破壞維持兩岸現狀的承諾。後華爾街日報專訪時，蔡英文表示信守維持現狀的承諾，說明“有些價值”之堅持係指為自由民主理念，並重申５２０就職演說所釋放善意，呼籲兩岸以談判代替對抗，但也提出協商不應預設政治框架，表明不會屈服於壓力下。
蔡英文在黨慶給黨員的公開信強調“有些價值，我們一定會堅守。我們要力抗中國的壓力，發展與其他國家的關係。我們要擺脫對於中國的過度依賴，形塑一個健康的、正常的經濟關係”。這可說是自520後對大陸最強硬的講話，稱呼對岸原為“中國大陸”改為“中國”。這與台灣未能參與9月27日國際民航組織大會有關，對照民進黨與大陸當局互動經驗顯示，2002年7月陳水扁擔任黨主席當日，大陸宣佈與諾魯建交，被視為“不友善賀禮”。同理2016年9月28日民進黨慶祝三十黨慶歡慶完全政黨輪替，9月27日無法受邀參與ICAO大會算是提前“祝賀”。
第四次是十月國慶典禮，蔡英文若能重新表述中華民國的歷史意涵及台灣與中國大陸關係性質，應是“芝麻開門”的關鍵之匙。然而，通篇演說中除呼籲大陸當局放下歷史包袱，正視中華民國存在事實外；其餘有關兩岸現狀維持、九二會談歷史事實及依循“中華民國憲法”、“兩岸人民關係條例”處理兩岸事務，稱呼中國大陸而非用“中國”，皆為既有政策論述基調，並無推陳出新或深化之意涵。國慶演說有關兩岸關係部分，並沒有跳脫520就職演說及接受華爾街日報及讀賣新聞專訪內容範疇，相較三十周年黨慶，雖有善意表達，但仍未符合大陸當局期待儘速完成答卷。
蔡英文兩岸政策困境：最大彈性與善意嗎？
民共雙方對“現狀”各有定義，蔡英文當局自認為已“維持現狀”，大陸當局卻認為蔡英文破壞“維持現狀”，認為“九二共識”是“兩岸一中、反對台獨”；認為“兩岸現狀”是中華民國政府從1949年已經不存在，由中華人民共和國政府在1971年取代主中華民國。民進黨認為“現狀”則是台灣已經是個主權獨立的國家，依憲法中華民國為台灣國號；蔡英文當局接受“九二會談歷史事實”，卻無法接受“九二共識”，認為贏得總統大選顯示普遍民眾不接受“九二共識”是台灣民意的現狀；蔡英文認為維持兩岸交流“現狀”是“概括承受”兩岸八年簽署23項協議及承認效力。換言之，兩邊對“現狀”認知是不同的，並非單方片面可以決定，需要經由彼此同意。
無庸置疑的，蔡英文在520就職演說及之後表達系列善意：例如提出“九二會談精神”、“九二歷史事實”、“九二共同認知”；兩岸外交領域重要職務任命藍營人士擔任，包括外交部長李大維、陸委會主委張小月等，且海基會董事長田弘茂與大陸當局、民進黨及國民黨皆有一定程度淵源。5月25日衛福部長林奏延在世界衛生組織大會(WHA)發表演說，僅自稱“中華台北”卻未提“台灣”，避免激怒大陸當局；6月25日訪問巴拿馬與途經借道美國，刻意保持低調未有其他為外交行為及政治宣示。8月17日蔡英文當局宣佈“新南向政策綱領”，仍特別強調“兩岸善意互動及合作”；18日外交部長李大維宣佈台灣政府不會推動2016年“入聯”活動。
蔡英文當局這些自限台灣國際活動空間的行為，卻換來台灣無法順利參加9月27日到10月7日舉行的“國際民航組織”(ICAO)大會，甚至傳出任命宋楚瑜參加亞太經合會(APEC)也不太可能成行。蔡英文接受華爾街日報專訪曾三次表達，520就職演說已呈現“台灣最大的共識”，表達“最大善意、最大彈性”，這已顯示其基本態度難以撼動。接受讀賣新聞專訪時，亦指出已將“台灣社會最大的彈性跟最大的公約數”，具體呈現在520就職演說中，這預示國慶演說將延續520就職演講的基調，接受“九二共識”及認同其核心意涵的可能性微乎其微。事後的結局，果然是符合蔡英文所言其兩岸論述具有一致性與可預測性。
蔡英文的兩岸政策一再迴避與“靜默”，陳水扁的歷史經驗教訓殷鑑不遠，對大陸當局與蔡英文當局應有啟示意義。對大陸而言，打壓與分化徒增對立，激化台獨基本教義，反促使台灣當局擁抱獨派及偏離中間路線。對民進黨當局而言，“九二共識”難以迴避，陳水扁的“統合論”、具體“四不一沒有”宣示尚無法重啟兩岸協商，更遑論蔡英文的“維持現狀論”、“新四不一沒有”主張。
大陸當局認為，因國民黨當局接受“九二共識”此政治基礎，確認兩岸關係為非國與國的性質，增強兩岸間的互信基礎，而後大陸當局始能針對台灣參與國際組織活動採取務實安排。儘管蔡英文當局提出“九二會談史實”、“九二共同認知”，但始終對“九二共識”採取迴避態度，故大陸當局對台灣參與國際組織活動做出務實安排的前提，也就不復存在，所以台灣未獲國際民航組織邀請當屬意料中之事。雖然大陸當局已多次明確表示，台灣參與國際組織相關活動應以“九二共識”為前提，然蔡英文政府仍靜默置之不理。儘管美國曾多次公開聲明，支持台灣有意義參與國際組織活動，然卻敵不過大陸當局所堅持“九二共識”前提。
陳水扁執政時期兩岸政策：啟示與借鏡
蔡英文當局可能步上民進黨首次執政，兩岸關係嚴重惡化的後塵，這種風險是存在且逐漸增加的。儘管蔡英文信誓旦旦表明，不願、不想、也不會重回對抗老路。陳水扁執政時期以負面表列方式提出非常具體的“四不一沒有”政策，或因諾魯斷交事件或陷入貪腐風暴危及執政基礎，最後擁抱基本教義派。蔡英文兩岸政策論述則是非常模糊化，包括未清楚界定兩岸關係性質是什麼關係；既不承認也不否認“九二共識”；簽字自稱謂“台灣總統”、接受外媒專訪以“中國”替代稱呼“中國大陸”，甚至提出強硬“力抗中國壓力”之說。蔡英文當局在兩岸關係定位不清與模糊化，便存在變動可能性，且一再重申不會屈服大陸當局的壓力下，顯然大陸期許蔡英文未完成的答卷，難以獲得標準答案。
此外，大陸當局對蔡英文政府在兩岸民族主義及歷史文化教育交流上，也存在“文化台獨”、“柔性台獨”疑慮。例如國史館館長、教育部部長及文化部部長任命獨立較為強烈人士，廢課綱微調、限制港澳陸學者查閱國史館史料條件；雄三飛彈誤射事件先向他國說明；陸配身分證取得仍維持六年期限；陸客火燒車處置失當未向陸方及家屬親自表達哀悼之意；東海議題與南海仲裁案未與陸方相向，成為美國亞太戰略再平衡馬前卒。
我們重新再檢視及衡估2000-2008年陳水扁執政時期兩岸政策，有其政治遺產與負債。2000-2002年執政初期揭櫫“新中間路線”有其政治遺產，宣稱信守“四不一沒有”，承諾倡議“兩岸政治統合新架構”；2002-2008年宣稱“一邊一國論”及追求正常國家運動，採行“盲動躁進”激進法理獨立路線。大陸當局停止“聽其言、觀其行”階段，兩岸關係生變惡化。這些政治遺產超越目前蔡英文政府兩岸政策論述，例如提出依據“中華民國憲法”原本“一個中國”不是問題、以“中華民國憲法”應對處理對岸“一個中國”問題，兩岸共同協商“一個中國議題”、共同架構“未來一個中國”、拋出“兩岸政治統合新架構”及釋出“統一是不可排除選項”之論述。蔡英文的兩岸論述，不如陳水扁執政初期積極創新與寬鬆開放政策思維。
蔡英文的兩岸論述一再被外界批評過於模糊化，明確性不足，雖表明信守維持兩岸現狀，根據中華民國現行憲政體制、“中華民國憲法”及“兩岸人民關係條例”處理兩岸事務；但又不陳明“憲法一中”、“一國兩區”，模糊化及隱晦的“一中精神”似有似無。相較而論，陳水扁以憲法應對“一中”、“政治統合論”、“未來一中”說法，應更具明確性、進步性及整合性。
陳水扁提出衝突性兩岸政策論述此為政策負債。2002年7月，就任黨主席演說時呼籲大陸當局為兩岸關係開展釋放善意，此時大陸當局宣佈與諾魯建交，陳水扁視此為極不友善“賀禮”，拋出“一邊一國論”；此後推動公投制新憲、以台灣名義加入聯合國等正常化國家運動，藉此報復大陸的外交打壓。2007年民進黨通過比“公投獨黨綱”更為激進“正常國家決議文”，抨擊大陸當局試圖以“一個中國原則”、“反分裂國家法”，單方片面要改變兩岸現狀。此期間不斷偏離“新中間路線”，從主張“統合論”擺盪至“一邊一國論”。
陳水扁曾表達不少開放性與創新性思維：首先，保證在其任期內信守“不宣佈獨立、不改國號、兩國論不入憲、不進行統獨公投、不廢除國統綱領與國統會”等“四不一沒有”政策。其次，就職演說詞曾七次提到中華民國，用“大陸”一詞取代“中國”，並強調“海峽兩岸人民源自相同於相同的血緣、文化和歷史背景”，認同兩岸人民皆屬“中華民族”。以“兩岸關係”代替“兩個華人國家”的傳統說法。蔡英文無論是就職演說及國慶演說，談到“中華民國”次數少於陳水扁，鮮少論及兩岸共同血緣、文化及民族關係。
結論
大陸當局仍會繼續要求蔡英文當局，必須接受“九二共識”和認同“兩岸同屬一中”的核心意涵。同時，大陸當局會依據自身的步驟有選擇性地主動推動對台政策，對待台灣政黨與民眾團體採取差別性區隔原則，給予認同“九二共識”政黨、地方政府與群體讓利和優惠政策。換言之，大陸對台政策採取軟硬兼施的兩手策略，硬的“棍棒”揮向不認同“九二共識”的政黨、地方政府及團體；軟的“胡蘿蔔”投向認同“九二共識”的政黨、地方政府及團體，同時交叉懷柔與威懾的兩手策略，以達到最佳的對台政策效果。
前述陳水扁執政時期這些開放性論述仍有足資借鏡之處，蔡英文的“新四不一沒有”論述並沒有超越陳水扁“四不一沒有”政策，也沒有表達兩岸人民同屬中華民族。當然，蔡英文當局提出“兩國論”不入兩岸協議監督條例、以“大陸”取代“中國”稱呼、以“兩岸關係”一詞取代“中台關係”，這些論述與陳水扁兩岸政策論述相近雷同，應屬善意表現。
蔡英文當局的兩岸政策轉型，存在“扈從而改變”與“抗衡而不變”的選擇；大陸當局對“九二共識”的立場，也存在“堅持且強硬”與“變通有彈性”的選擇。這些策略選擇可以交叉產生不同結局，最嚴重的是發生兩岸關係倒退及嚴重惡化狀態，難以規避政治衝突，而這種風險似有逐漸增加趨勢。若蔡英文當局維持“抗衡而不變”及“力抗中國壓力”的既有政策論述，大陸當局則“堅持且強硬”的立場，必須對“九二共識”給出答案，雙方政策立場與目標南轅北轍，這將是兩岸對撞衝突賽局博弈。
換言之，兩岸關係將處於對立與衝突狀態，擺盪在“冷和平”與“新對抗”間。回顧民進黨首次執政時期，兩岸互動不佳、劍拔弩張氛圍及關係嚴重惡化。殷鑑不遠，民共兩岸政策應從歷史經驗獲取借鏡與啟示，雙方持續展現善意與彈性，加強建立互信基礎及溝通對話平台，以架構制度化、協商化、正常化、健康化及和平化的兩岸互動關係框架。
（全文刊載於《中國評論》月刊2016年12月號，總第228期）
|
