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| 中國要堅持和完善“新型舉國體制”，充實和週延治理論述。 |
中評社╱題：論中國大陸“新型舉國體制”之治理 作者：楊開煌（台灣），銘傳大學兩岸研究中心主任、公共事務學系兼任教授
預測未來可能發生的“變故”的能力，是中國大陸崛起邁向全球性大國的重要標誌。而中國大陸作為大國，更不應衹是國家治理的優勢，也必須透過預測未來可能發生的“變故”，去演練地方政府，強化地方政府的應變突發事故的敏感度和能力，自然可以大大提升地方政府的治理優勢，最終則是厚實了中國的治理能力。一個具有現代化治理能力的國家，其政權的治理“合法性”，已經不能衹建立在歷史人民的抉擇和當代人民的小康，更必須建立於對未來人民的安排和解放，這才是真正的大國風範。
如今的中國抗疫進入第二階段，不僅考驗中國“新型舉國體制”的國家治理能力，同時也考驗中國“新型舉國體制”的國際治理，即全球治理能力，這不是說中國要藉此領導全球，而是說如今要考驗中國共產黨“統籌內外”和謀劃“國內、國際”兩個大局的能力，而要取得第二階段的抗疫勝利，就必須堅持和完善“新型舉國體制”，充實與週延中國的全球治理論述。
一、無形病毒的嚴酷考驗
2019年年末，一個後來被命名為“新冠病毒”（Covid-19）的病菌，悄悄入侵中國的武漢市，引發一場肺炎疫情，全面地打亂了中國人的生活方式，也嚴酷地考驗中共的治理模式和中共幹部的治理能力，習近平在2月3日主持中共中央政治局常務委員會時指出：“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。”〔1〕嚴格地說治理能力可以區分為治理國家和治理社會，確實任何一種治理體制的治理能力，都不是在日常運作中接受檢驗，接受考驗，而是在重大的突發事件中接受檢驗，接受考驗。中共十九屆“四中全會”通過有關中共國家治理的“決議”，依據中共自己的革命鬥爭、統治國家的經驗教訓，特別是改革開放以來建設的成敗經驗，基本上總結了中國共產黨“一黨執政”領導下，中國特色的社會主義制度的優勢，而且十分自信地宣稱要“堅持和完善”此一制度。客觀而論，中共的制度在建設現代化國家的表現中，確實有其過人之處，然而，從更深入一層理解，“建設現代化國家”這個命題，基本上，是有目標、有“樣本”可以參考的，可以對照的。換言之，參照其他“樣本”，對比自己國家民族的情況，就可以作選擇，找捷徑，就有可能尋找一條有效的途徑，建構適合自身的制度，實現“彎道超車，後來居上”的現代化建設。
大致而言，中國共產黨所領導的中國現代化的進程，確實得益於中共所倡議的“中國特色的社會主義制度”的優越性，是以到目前為止，中共的中國“現代化”，不僅遠勝於大清政府和中國國民黨的國民政府的“現代化”績效，更重要的是表現在與西方國家資本主義的現代化制度和道路的效率競賽上，也表現“中國速度”和“中國效率”。
然而去年年底突然出現“新型冠狀”病毒的襲擊，這是對人類現行“國家現代化制度”更嚴格的考驗。當然這不是說中國在進入現代化進程之後，就沒有出現重大的挫敗現象，而是說以往的“國家現代化”其重點，在道路的選擇或政策的推行上，也都曾經犯過嚴重的失誤，這些失誤多在國家“經濟”、“國防”、“科技”、“政治”、“教育”、“文化”、“社會”等領域的發展上，特別是中國人深受近代歷史的影響，比較習慣地認定“國家現代化”的主要表現就是“國富”、“民強”。至於在公共衛生、公共防疫等政策，就不被視為優先課題。所以雖然上世紀九十年代初中國開始引進“非傳統安全觀”，但是“非傳統安全觀”政策並未真正進入領導決策層的視野。新世紀初的“911事件”，以及2003年的“SARS疫情”，才引起了決策者對“非傳統安全”的真正注視，但是似乎仍未真正重視。所謂“注視”而未“重視”，“注視”是指將之視為某個部門的行政工作，某個部門的專責、專職；“重視”是將這類的“事”，視為政府所有部門和社會、市場共同責任，各級領導和全體人民的共同職責，全國社會朝野上下一起投入共同努力的任務。
從此一意義上說：此次“新冠疫情”才是真正意義上，如習近平所說的是“對我國治理體系和能力的一次大考”。“治理體系”是指制度所設計的體制是否合用、合理、合宜；而能力是指各級領導和幹部在執行制度時是否確實、到位和高效。當然現在“疫情”仍未結束，中共中央的判斷是“目前疫情蔓延勢頭得到初步遏制，防控工作取得階段性成效，全國新增確診病例數和疑似病例數總體呈下降趨勢，治癒出院人數較快增長，尤其是湖北以外省份新增病例大幅減少。同時，要清醒看到，全國疫情發展拐點尚未到來，湖北省和武漢市防控形勢依然嚴峻複雜”。〔2〕所以我們不妨將中共對“新冠疫情”的治理，視為已經交出了期中的答卷，特別是自2月下旬以來，日、韓、義、美、伊朗均出現疫情擴散的危機，這些國家的防疫治理如何，自然而然地出現效果比較式的評價。
然而本文以為各國的國情不同、制度不同、疫情也不同，所以無論是從過程、制度或是效果做比較都不夠公正客觀，故而本文在方法不比較，單以中共自身在“新冠疫情”中的作為，從治理的角度加以評析。日裔美籍學者福山（Francis Fukuyama，1952年10月27日－）在他的《政治秩序及其衰落》（Political Order and Political Decay）乙書中，提出“以國家治理能力（state）、法治（rule of law）、民主問責（democracy）”三者建構起他的“政治秩序”理念，他強調思考國家政府的穩定性問題時三者缺一不可。〔3〕中研院院士朱雲漢亦表示，“福山的說法是‘21世紀國家間競賽的主軸是國家能力建設’”。〔4〕所以本文所謂“治理”的角度，即“國家在發展的議題中或是在發展的過程中遭遇重大事故打擊時，政府的處理能力”。而中共在處理“國家發展”的議題上，已經迫使福山教授不得不修正他的“歷史終結論”，視民主政治為人類唯一最終的政治模式的論斷，本文集中在“國家發展的過程中遭遇重大事故打擊時，政府的處理能力”上，在方法上，本文希望將疫情治理區分為地方治理階段和國家治理階段，時間以2019年12月到習近平、李克強作出批示的1月20日為地方治理階段；其後再到3月初，大陸疫情受到控制之後為國家治理階段，這兩部分的分析，重點在國家治理。
二、40天兩個重要治理模式
從2019年的年底到2020年2月之間的“新冠疫情”期間，從中共治理的角度看，可以用元月20日區分為兩大階段：因為從發現病例到元月20日18時，湖北省武漢市等多個地區發生新型冠狀病毒感染的肺炎疫情，境內纍計報告新型冠狀病毒感染的肺炎病例224例，習近平對“新冠疫情”作出公開的指示，李克強也作了批示，他們都強調“要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”，“落實早發現、早報告、早隔離、早治療和集中救治措施，……做好與世界衛生組織、有關國家和港澳台地區的溝通協調，密切協作形成合力，堅決防止疫情擴散蔓延。”〔5〕此後防疫工作進入了“國家治理”，在此之前，“新冠疫情”衹是湖北一域，甚至衹是武漢市的事故，可以稱之為地方治理階段。
（一）地方治理階段
“地方治理”，是地方政府單獨負責處理新冠疫情的階段，大致的時間是從2019年12月至2020年元月底，從以上的大事件回顧，我們可以瞭解，湖北的幹部對疫情的反應，如同一般的政府領導一樣，存在著一定的認識過程，特別是對於他們並不熟悉、又非日常施政重心的事物，尤其在“春節”這樣一個中國人極其重視的節假日之前，在沒有堅強的科學證據之下，他們在12月26日之前的反應，應該說是可以理解的。任何政府資訊公開必然涉及一定的行政流程，尤其是涉及重大疫情、災害的預警，在諸多關鍵因素不明確、危險不明確的情況下，是否即時公開告知民眾，在許多的情況下，都是一種兩難的困境，然而一般民眾也衹能以結果論英雄。
其次在得知疫情之後地方政府的處理，如今看來確實是有欠警覺，然而從行政程序來看，並無太大的瑕疵。按上述的說法，武漢方面在得知疫情之後，市衛健委醫政醫管處於30日就發佈《關於做好不明肺炎救治工作的緊急通知》，31日市衛健委又發佈《關於當前我市肺炎疫情的情況通報》，而且也及時關閉了疑為病毒源的華南海鮮市場並做消毒處理；從行政流程而言，都可以算是依章辦事，雖不積極，但也沒有明顯的行政過失。但是，事後有媒體指出武漢官員至少是誤判，而且是所有關鍵“環節”都誤判了，幾乎沒有人曾想到疫情會爆發的如此迅猛，所有人都“按照流程”做事”。此一原因固然有幹部的怠待心態，但是不能排除當時的中國大陸幾乎所有人都在“兩會”或者“新年”的因素干擾下，掉以輕心，形成了一次幾乎所有人都沒有“明顯過錯”的巨大錯誤。〔6〕
其三是李文亮事件，此一事件有三個關鍵，一是李文亮在微信群稱：“確診”出7例SARS；二是公安機關介入處理“謠言”；三是地方政府的“塔西佗陷阱”。首先李文亮在卅日就發布“確診”出SARS，除非李文亮這位眼科大夫已經發現醫院領導階層或武漢領導階層，刻意隱瞞新型病毒己經“人傳人”的案例，否則李文亮醫師就衹是在圈內給同事們提個醒而已，然由於現今“自媒體”的特性，使之成為疫情的“吹哨人”。顯然李文亮醫師以眼科大夫的身份去作傳染科的事，如非“刻意隱瞞”，他的“吹哨”示警是有些越界了，所以第二天官方和官媒出面否認“人傳人”，而且此後到1月11日武漢衛健委的通報均堅持沒有“人傳人”，12日改為“密切接觸者中，沒有發現相關病例”；到了1月14日在一個新型冠狀病毒感染肺炎知識問答中，武漢市衛健委稱“尚未發現明確的人傳人證據，不能排除有限人傳人的可能，但持續人傳人的風險較低”云云。但是多家媒體記者前往武漢市金銀潭傳染病專科醫院採訪新型冠狀病毒肺炎疫情時，被武漢警方干涉，警方不但要求記者刪除新聞素材，而且將記者帶走扣查、盤問幾個小時。〔7〕換言之，武漢官方最晚在1月14日、已經發現“人傳人”的情況，但是為了湖北的“兩會”、“春節”，省市官方企圖隱瞞，至少企圖淡化，在此情境下，湖北和武漢的領導人在疫情面前就出現怠政。
二是李文亮醫師“造謠”問題，在中文語義中“謠言”是指某人根據主觀傷人或製造社會某種不安的情況的意圖，刻意傳播或誇大某種資訊，而製造這種信息並加以傳播的行為被稱作“造謠”。“謠言”可以是憑空想像或刻意編造的，但也或是依據部分“事實”，或是扭曲解釋某些事實，總之，“謠言”本身並不容易下周延的定義，不過可以考察其意圖，加以參考。按上述的理解李文亮的微信應該與“造謠”的關係最直接的證據，就是“確診出SARS”，這個說並非事實，但是出現不明的肺炎症狀是事實，而處於當時，顯然衹是一種危機意識，使之發微信提醒圈內人，他也提醒“大家不要外傳，讓家人親人注意防範”，是以也看不出有故意製造社會不安的意圖。事實上，在次日武漢市衛健委發佈《關於當前我市肺炎疫情的情況通報》之後，武漢社會、市民並未受其影響，足見李文亮也沒有造成社會驚慌的結果，在此情況下，政府的合理反應，應該是提出具有公信力的信息，則謠言就會被及時的真相所揭穿，所以完善和及時有效地公開相關政府資訊，才是破除謠言的正途。但是武漢動用的是國家機器，直接壓制而不依法治理，如果動用公安應該是瞭解李醫師如何獲知12月30日，武漢市衛健委醫政醫管處發佈《關於做好不明肺炎救治工作的緊急通知》的過程。一名眼科大夫是否可以在第一時間有權瞭解《緊急通知》的內客，如果有才需進一步瞭解李醫師把“不明肺炎”，說成SARS的依據和動機，如果眼科大夫無權看到《緊急通知》那是另一種情況。當然我們並不瞭解武漢公安的處理方式，總之，輕率以造謠定罪，不但沒有說服力，特別是對比後來的發展，武漢公安的處理方式加上其後到2月中上旬湖北的各級領導在防疫期間的作為，湖北、武漢所失去的不僅僅是政府和政府的官媒的形象，更是使得整個地方政府和地方官媒陷入“塔西佗陷阱”之中。
三是“塔西佗陷阱”（Tacitus Trap）。這是由古羅馬歷史學家塔西佗（（Publius或Gaius Cornelius Tacitus，也譯作塔吉突士，55年-117年），所著之《歷史》中評論道：“一旦統治者變得不受歡迎，他的所有行為，無論是好的還是壞的，都會引起人們對他的厭惡。”在中國的政治中，孔子很早就在論語中提出“政府的最大危機”在於“民無信不立”，意即人民百姓若不再信任你，則你這政府也就無法施政了，這說明在政治活動中，政府是人民最大的依賴，政府的誠信極其重要，一旦政府施政無方，又屢屢失信於民，人民就對政府不信任，如果再三失政，導致人民對政府治理完全失去信心，則政府不論如何補救，其結果都是枉然。
以此論點來評斷湖北地方政府在“新冠疫情”中的表現，可以說是鮮活的例證，雖然面對各種突發的公共災難，所有的政府在事件的發佈上都很努力實現平衡——既為疫情爆發做準備，又避免製造群眾過度焦慮情緒。但是絕不能刻意隱瞞，而且在實現平衡方面，更須要有積極而實際的措施最終才能平息災難。如果衹知隱瞞而又不作為，甚且故意粉飾太平，這樣的政府領導就是“殘民以逞”，不值得獲得人民的信賴。例如“人傳人”的問題，事後就被證明湖北的衛健部門就曾隱瞞實情，誤導上級。而地方政府在知情之後不僅沒有作為，而且粉飾太平。武漢市政府關於新型冠狀病毒是否傳染做了三次說明，分別是：“未發現明顯人傳人現象”、“不能排除有限人傳人的可能”、“存在人傳人現象”。〔8〕但據陸媒財經新聞2月26日報導，中國衛健委第二批專家組赴武漢調查時，有成員表示，一直懷疑人傳人，但當時掌握的資訊和資料有限沒有證據。早期病例多和武漢華南海鮮市場相關，是共同暴露，還是“人傳人”所引起？有問過疾控系統專家，答覆是沒辦法確定人傳人。〔9〕然而1月30日中國疾控中心等十餘家機構發表於新英格蘭醫學雜誌的一篇論文也披露，12月中旬新型冠狀病毒已經出現“人傳人”現象，可見中國疾控中心早期就有證據證明新型冠狀病毒存在人傳人的可能。〔10〕
上述專家認為，武漢方面不合作是最主要問題。他們“每到一個地方都會問有沒有醫務人員感染，得到的答覆都是沒有；從現在情況看來，他們在說謊。如果當初告知有醫務感染，哪怕報一個，專家組對疫情的判斷肯定就是另一碼事。還有專家稱，當時知道已有病例裡，有小範圍聚集性發病，但這些人都與華南海鮮市場有關聯。專家組得出“有限人傳人”的論斷。〔11〕從中共的官僚文化推論，地方衛健部門的謊言，應該不是衛健部門敢做的決定，有可能是輕忽了“新冠病毒”的傳染力，加上兩會和新春，以致他們必須對內說謊，而且千法百計地掩飾真相，所以才有湖北的地方官員在1月14日對香港記者的粗暴的阻撓；而且更有甚者完全沒有提高防疫的措施。錯估問題的嚴重性，喪失了控制疫情的最佳時機，又隱瞞真相無所作為，以致於中國賠了形象，拖累了中國的發展步伐，花費了巨大的成本去彌補湖北、武漢政府過失。而且湖北的各級政府在元月20日之後也沒有從錯誤中警醒，作為戰疫的第一線，以致於完全無法獲得北京和全國百姓，特別是湖北人民的信任。
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