西德統一政策的調整：東西德是“一德兩國”內的特殊關係
1969年10月西德大選，以統一為首要目標的社民黨布朗德上台，開啟了德國問題的另一種思維。布朗德的東進與德國政策理念在於，他認為德國能否統一的必要條件有二：一是善意的國際環境；二是兩德的充分交流。前者尤指改善與蘇聯的關係，後者指為避免兩德人民因長久疏離而漸失對統一的認同。布朗德並盼藉由西方與東德的接近，使東德民心向西方轉向，此即所謂由“接近促成改變”(Ann? herung zur? nderung)的理念。
在歷史上，德意志是個長久處於分治的民族，以近代史的國家意義來說，德國在1871年才首次統一，到1945年德國被佔領，德意志統一的時間只有74年，缺少統一的歷史記憶。布朗德認為如果兩德人民再因意識形態而分隔，未來統一之路必然更為困難。另一方面布朗德的社會主義傾向，也讓他覺得有必要快速與蘇聯、東歐、東德儘速改善關係。“接近促成改變”政策就是在這些多種因素下形成。
1969年10月28日，布朗德甫任總理七日，即首次發表政府聲明稱：“德國問題必須在‘歐洲和平秩序’達成時才能算是解決；且在此問題上，無人能使我們信服，德意志人民沒有與其他人民相同之自決權”；“我們（德意志人民）……必須防止德意志民族進一步的疏離，並尋求經由正常的相互共存以達到相互合作”；“聯邦政府提議與德意志民主共和國在無歧視的政府層次上重新研商，以達成條約上的共同合作。聯邦政府不對德意志民主共和國作國際法上的承認，即使在德國存在著兩個國家，但他們彼此而言，並不是外國，他們間的相互關係僅是一種特殊形式(eine besondere Art)”。這是一篇改變東西德關係的歷史性聲明。西德從“一個德國”、政策走到“一德兩國”政策
西德願意做政策上的調整，東德讚許布朗德“兩個德意志國家”的主張，但是東德的態度仍然堅硬，目標仍是追求一個與西德在國際法上相互平等的地位，因此僅對與西德相互作國際法關係的承認，即只對雙方發展“外國關係”感到興趣。
1970年3月29日東西德雙方展開戰後兩國政府第一次會談，5月21日繼續會談，在核心問題，即東西德兩個是否是國際法上的國家關係上沒有交集。西德最後建議“暫時停止討論”。布朗德深知，東西德關係必然在西德與蘇聯關係改善後方能推展，其德國政策的架構亦必須在顧及蘇聯利益的前提下才能成功。自此，西德將目標轉向蘇聯。
1970年8月12日西德與蘇聯簽署《莫斯科條約》，其中規定雙方均放棄使用武力、尊重現有歐洲國家的領土完整、不提領土要求、歐洲國家現有疆界不得破壞，其中特列舉包括波蘭的西界以及東西德的疆界。
這份條約等於是戰後西德（代表德國）與蘇聯簽的和平條約，其中有關戰後歐洲領土疆界的確立，對於蘇聯而言，是再滿意不過了。這表示蘇聯幾乎全贏了。在蘇聯看來，波蘭疆界確定表示蘇聯從波蘭東邊拿到了合法的領土，波蘭從西邊也拿到了合法的土地，東西德的疆界也已經確定，一個戰後還沒有簽的“和平條約”，其應有內容都已經完成，有無“和平條約”已經不重要了。
蘇聯既然已經得到想要的所有東西，自然希望東西德能夠早日簽署條約，而不再支持東德的堅持，反而向東德施壓。1971年5月3日烏布里希特辭職，改由何內克繼任。自此，兩德的協商快速進行。
1972年12月21日東西德簽署《基礎條約》。東西德在此條約中互有得失，東德得到了西德的國家承認，但未獲得西德的國際法承認，西德所主張有關東德不是外國、兩國間的關係屬特殊關係、雙方應以追求統一為目標等立場均未出現在條約中。西德所得為，東德應允在經濟、交通、交化、體育……等各範疇內與西德展開合作。
如果不經意地來看《基礎條約》，可以得出這根本就是一個分離的條約。首先在“序言”部分，明確地指出“意識到疆界之不可侵犯以及尊重全體歐洲國家現存疆界之領土完整及主權，是和平之基礎條件”，這表示西德必須尊重東德的領土與主權。在第二條再次規定，雙方“遵循聯合國憲章所載之目標與原則，尤其是所有國家主權平等、尊重獨立、自主及領土完整、自決權、保障人權及不歧視”。為何有了這些清楚的共識，西德自己或外界還會認為《基礎條約》是一個“同意歧見”（agree to disagree）的條約呢？
關鍵出在“序言”第三句“認識到兩個德意志國家……，基於歷史之事實……在基本問題上，包括民族問題，有不同之見解”，以及最後一條，即第九條“同意本條約不觸及雙方已簽訂或與其有關之雙邊或多邊之國際條約與協議”。這個所謂“基本問題”就是統獨問題。而如果沒有第九條，西德所主張的“承認東德為國家，但非外國”就失去基礎了。
“東德為國家，但非外國”能夠存在的理由在於西德認為由於1937年疆界的德國還沒有滅亡，因此東西德兩個國家迄今仍是德國的一部分。因此，如果1937年疆界的德國已經滅亡，那麼在彼此已經同意尊重對方的主權與領土完整情形下，東西德的關係自然就是外國關係。在西德看來，《基礎條約》是個“一德兩國”的條約，在東德認知上，這是個“一族兩國”的條約。
“德國”仍然存在：“一德兩國”與“一族兩國”的差異
那麼，1937年疆界的德國到底有沒有滅亡呢？東德在1949年制憲時說沒有，且主張東德就是德國，但是從1951年6月與10月的兩項最高法院的判決中，開始表示“德意志帝國已經由所謂的征服，在1945年5月8日滅亡”，並確定東德為一個新生國家，與德意志帝國沒有關係，也不是它的繼承者或部分繼承者。由於德國已經滅亡，因此，東德視《基礎條約》就是兩個新生國家間的條約。
西德則認為德意志帝國並沒有滅亡，理由為：
第一、就領土方面而言，由於戰爭末期及戰後四強的書面聲明及有關議定書，皆未對德國作永久佔領的表示，亦無將德國，或分割過的德國一部分納入自己國家版圖的意願。四強甚而在1945年的＜柏林宣言＞中強調，四國在承擔執行德國國家權力時，“並不構成對德國的併吞”。故可知，德國的領土僅是被暫時的佔領，既未被併吞亦未被征服。
第二、德國的國家權力並沒有因為被所謂的征服而消失，德國的統治權力只是被佔領國的權力所“覆蓋”及“超越”，德國的中級及地方行政事實上仍然繼續存在。雖然德國在事實上已不具有效運作的機構，但這只是表示德國政府的行為能力已經喪失，並不表示德國失去其原本具備的法律能力。
|
