優先建構“功能性第三主體” 循序漸進
顯而易見，即使張亞中、黃嘉樹、施明德等人試圖換位思考提出“第三主體”，分別以“第三憲法”或“大一中架構”命名，試圖避開“先確定台灣政治地位”或“先確定兩岸終將統一”的“雞生蛋、蛋生雞”難局，但兩岸統獨實在太過敏感，即使提出“第三主體”的三方都心存善意，最終仍然陷入傳統的統獨思維，並未走出既有的兩難困局。
筆者認同黃嘉樹教授的建議，在兩岸尚無法建構涉及政治定位的“第三主體”之前，不妨先避開主權、治權等爭議概念，改以承認兩岸政府機構的“公權力”，經由累積兩岸共同處理不同領域問題的合作經驗，進而形成建構兩岸制度機構的政治能量。筆者以為，從兩岸的“政治性第三主體”改為“功能性第三主體”，一方面可以避開一時難解的統獨爭議，一方面可以累積更多兩岸合作的能量。目前最具代表性、值得推廣的兩岸“功能性第三主體”，首推ECFA規範成立的兩岸經合會。
根據兩岸經濟合作架構協議（ECFA）第11條規定，在兩岸兩會架構下成立“兩岸經濟合作委員會”（經合會），作為處理與ECFA相關事務的磋商平台及聯繫機制。儘管經合會並非兩岸的共同決策機構，但所規定的功能頗為廣泛，包括完成為落實ECFA目標所必須的磋商、監督並評估ECFA的執行、解釋ECFA的規定、通報重要經貿資訊、在爭端解決協議尚未生效前，解決任何關於ECFA的解釋、實施和適用的爭端等等。
兩岸經合會每半年召開一次例會，原則上輪流在兩岸舉行，必要時可召開臨時會，並可依功能需要設立工作小組，視需要安排召開工作小組會議，就各小組負責的業務問題進行討論。
兩岸經合會已在2011年1月6日成立，是由雙方經貿相關業務主管部門官員所組成，所有成員受到現行法令與行政體系規範，也必須接受立法院監督。台灣代表14名，首席代表為經濟部次長，其他成員來自經濟部、陸委會、金管會、經建會、財政部、海基會等單位，涵蓋ECFA相關領域，未來還可視議題需要，各自調整或增補代表。大陸首席代表是商務部副部長，其他成員也來自相關各政府機構和海協會。
兩岸經合會作為兩岸的“功能性第三主體”，作為發展中的兩岸公權力機構，目前仍有相當局限性，主要限制有三：
一、兩岸經合會是在兩岸兩會架構下成立，並非在兩岸政府架構下成立。
主因是2010年兩岸兩會簽署ECFA時，陸委會和國台辦的正式往來還沒開始，政府對政府機構的接觸，仍然只能透過兩會統籌處理，例如進行兩岸三通談判，兩會就納入兩岸交通部門代表；進行兩岸金融談判，兩會就納入兩岸金融管理機構代表。而且大陸也把兩岸公權力機構的正式往來，限定在有關兩岸事務的機構（只有國台辦和陸委會），並未延伸到其他政府部門。問題是，在兩岸還無法在政治定位有所突破時，這種對兩岸政府機構往來的自我設限，事實上只會阻礙兩岸“功能性第三主體”的累積經驗和進一步擴展。
二、兩岸經合會每半年只召開一次例會，並未設立秘書處，只能依照臨時需要成立任務編制的工作小組，組織缺乏常設性質，很難針對執行業務進行短、中、長期的督導考核。
以ECFA為例，從2011年元旦實施至今，兩岸經合會並未提出雙方都可接受的評估報告，對於納入兩岸早收清單卻難以落實的個別項目，也缺乏有效機制處理爭議。主因即在兩岸經合會並非常設組織，缺乏專人處理所屬會務，加上兩岸兩會尚未互設辦事機構，缺少必要的駐外人員在當地進行深入瞭解，因此很難落實ECFA所強調的監督和評估業務功能。
三、兩岸經合會統籌ECFA所有相關業務，管轄範圍過於廣泛駁雜，不利兩岸深入各種政策領域，發展出更專業、更可行、更前瞻的合作經驗。
ECFA目前只通過早收清單，但在可預見的未來，終將繼續通過兩岸服貿協議、兩岸貨貿協議、兩岸貿易爭端解決機制協議，所涉及的兩岸業務必將越來越廣泛駁雜，橫跨多個政府部門和多項專業，造成兩岸經合會的過度負擔。再加上經合會並非常設組織，未來要面對各種兩岸挑戰，恐將陷入心焦力瘁、乃至手忙腳亂的困境。
綜合上述，儘管兩岸經合會可以初步作為“功能性第三主體”的原型，但為了得到更健全的發展，顯然必須突破既有的三種制度建構限制。首先是要讓兩岸的不同政府機構直接往來對接，針對不同政策需求，建立各種“功能性第三主體”，例如台灣金管會針對兩岸金融議題，直接對接大陸銀監會，成立兩岸金融合作委員會；台灣教育部針對兩岸教育議題，直接對接大陸教育部，成立兩岸教育合作委員會等等。
其次是在兩岸政府機構直接對接、建立各種“功能性第三主體”之後，可依照個別業務重要程度，增加個別例會頻率，並在必要時設立專屬秘書處，由兩岸人員共同組成。最後是兩岸“功能性第三主體”所管轄的兩岸業務，應以聚焦和專業為兩大原則，不宜重蹈兩岸經合會大而無當的困境。
當前的兩岸關係，已經面臨前所未有的困難，越來越多兩岸有識之士，已經認知到換位思考的必要性。問題是，雙方目前既然無法突破“先正視中華民國現實”或“先確立兩岸終將統一”的統獨困局，難以大開大合達成歷史性妥協，創建出一勞永逸的“政治性第三主體”，不如先實事求是，把累積兩岸互信設想成一個不斷堆積木的搭建過程，從相對容易掌握、相對較少爭議的“功能性第三主體”的制度創建開始。
筆者以為，唯有跳脫出既有的兩岸兩會架構限制，讓兩岸政府機構開始直接對接，在個別的兩岸政策專業領域，逐漸累積出更多兩岸合作經驗，進而建構出越來越多足以解決兩岸問題的“功能性第三主體”，才能在不斷解決問題之中累積更豐厚的兩岸互信，進而使兩岸突破成為可能。
註 釋
①嚴安林，“如何推動與構建台海兩岸之間的持久和平？”，中國評論（香港），2013年10月21日，http://hk.crntt.com/doc/1028/1/1/2/102811223.html
②黃嘉樹，“兩岸關係像拔河，大陸繃住勁就好”中國評論（香港），2014年6月18日http://hk.crntt.com/doc/1032/3/5/3/103235396.html
③郭正亮，“保釣等距外交的挑戰”，美麗島電子報，2012年9月10日，http://www.my-formosa.com/article.aspx?cid=5,6,8&id=32316
④郭正亮，“中美較勁下的台灣南海困境”，南華早報，2014年7月24日，http://www.nanzao.com/tc/opinion/33162/zhong-mei-jiao-jing-xia-de-tai-wan-nan-hai-kun-jing
⑤郭正亮，“兩岸淡化洩密案峰迴路轉”，美麗島電子報，2014年8月30日，http://www.my-formosa.com/article.aspx?cid=5,6,15&id=66032
⑥張亞中，“論統合”，中國評論學術出版社，2014年。
⑦黃嘉樹，“兩岸關係新思維同與異”，中國評論（香港），2014年8月31日，http://hk.crntt.com/doc/1033/0/5/8/103305823.html
⑧“陸學者提議：綠棄獨，陸有條件棄武”，中國時報，2014年6月28日。
（全文刊載於《中國評論》月刊2014年11月號，總第203期） |
