議會自治與終極釋法
香港儘管在1842年開始即被納入英國的殖民地系統，但卻不同於英國的北美殖民地，後者是以“白人新教徒”為主體的高度自治，而前者卻長期實行非代議性質的委任總督制，直到回歸過渡期內仍然沒有發展出憲制性的自治架構。香港的代議政治架構主要來自於回歸談判以來的建制與推進，因此歷史相對短暫，經驗亦不充分。立法會議事規則儘管亦借鑒了《羅伯特議事規則》的精神與架構，但尚不夠精細，尤其是針對“拉布”的本地經驗還未發展出系統的針對性規則，故其修訂仍當精研《羅伯特議事規則》，吸收西方民主真正的精華，建立香港立法會優化議事程式的更完備規則基礎。
申言之，香港立法會的惡質“拉布”現象已然愈演愈烈，這裡既有基本法體制設計的結構性原因，也有香港政黨政治二元化的淵源，更有香港殖民史觀與回歸史觀二元衝突的精神背景，如今在特首普選的宏觀政治衝突與後政改的政治“撒氣”氣氛下，更引發了“拉布”實踐的激烈化。與“拉布”同期發展的則是“剪布”規則及其實踐的對應性開展，構成立法會“拉布”治理的重要特徵。“拉布”是民主的伴生物和議員的程式特權，但特權的濫用也將根本偏離並危害民主的理性審議功能，更損及特區政府的管治績效，惡化行政與立法關係。因而，科學解析“拉布”原理與特徵並提出針對性的治理策略，將構成維護“一國兩制”與基本法、優化立法會審議理性、改善立法與行政關係的重要路徑和支撐。就香港立法會惡質“拉布”的治理而言，在根本上還是需要回到議會本質與基本法精神上求解。
第一，在保障議員基本議事特權的前提下，根據立法會內部的審議與“剪布”經驗，進一步加強議長的員警性“剪布”權。在立法會主席及各委員會主席互選上亦需要逐步突出議長決斷力品質與執法裁量權，窮盡議長的程式干預權力，保障會議聚焦、有序、理性、高效運行。
第二，推進立法會議事規則的修訂，以兼顧議員特權和審議效率。議事規則屬於立法會自治事項，其提出和通過屬於立法會整體自治的範疇，其修訂法案既不同於政府專屬法案，亦不同於議員個人法案或對政府法案的修正案，在原理上應適用全體議員的簡單多數表決規則而不是分組點票規則，以消除議事規則修訂的法理與法律障礙。
第三，在依賴議會自治無法有效解決“拉布”問題的條件下，可考慮由全國人大常委會對立法會議事規則是否符合基本法做出終極性的備案審查意見和權威解釋。特別是對基本法第74條的精確法律含義，尤其是議員修正案是否應受到該條有關排除範圍與書面同意程式之限制，做出清晰解釋，從憲制性法律層面根除“拉布”隱患。
第四，香港民眾、社會輿論和智庫應從香港整體利益與民眾福祉出發，發揮積極的公共意見與公共理性矯正與塑造功能，營造一種“公益優先，??拉布??無理”的社會政治文化。對反對派議員及部分選民基礎造成實質性政治壓力，誘導其採取更加理性而積極的妥協合作立場。
（作者為北航高研院講師，深圳大學港澳基本法研究中心兼職研究員，法學博士） |
