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| 徐遵慈 |
徐遵慈：台灣一度受惠於中美對抗及國際經貿環境變化
我主要做經濟研究，所以我從比較經濟的角度來談今天的題目。剛剛包老師講了一些比較大的方向，包括全球化的問題。全球化是不是已死，或者是不是新全球化，我看現在另外一個名詞是大陸在推動的“再全球化”，但意思是一樣的，就是舊的全球化已死，現在有一個新的全球化出來。至於貿易保護主義，大家認為美國這幾年，事實上美國跟歐盟這些大國開始推動的保護主義跟過去的保護主義也不一樣，它不衹是貿易保護主義，它是要發展自己的產業，它是一個產業保護主義。所以現在保護主義的範圍和手段跟過去不一樣，這是近幾年發生的一個非常大的變化。
時序上，我想大概分成兩階段，第一個階段從川普上台2017年到2022年的8月，佩洛西訪台之前，是一個階段；然後2022年8月到現在是另外一個階段，這兩個階段可以看台灣的整個經濟的地位。
第一個是2017年之後這段時間，不管是美中的貿易對抗，美國對中國實施關稅戰，或者是一系列科技的競爭、出口管制，再加上2020年開始的新冠疫情，造成了全球供應鏈的斷鏈問題，讓所有的國家都擔心這樣的情況會發生，所以各個國家開始採取自己的一些應對措施，包括歐盟，他們叫做開放性戰略自主，或者是美國等檢視他們自己對外或對單一國家——當然指的就是對中國大陸的經濟依賴或者是貿易依賴的程度。這些國家大概都有他們自己的一些經濟上面的戰略，這些戰略非常一致的是，把過去認為非傳統安全的經濟安全議題，現在全部提升為國家安全議題。尤其是川普上台後，第一份國安報告裡面開宗明義就講“經濟安全就是國家安全”。所以現在經濟安全對大部分國家來講，都已經直接放到國家安全的位階，所以都有一些相關的戰略出來。再加上2022年初開始的俄烏戰爭，導致能源糧食的危機等等。所以從2017年開始的一系列國際重大事件，都造成了非常大的國際經貿環境的改變，及供應鏈的變革等等。
從現在來看，如果說2017年出台，然後2018年是美中關稅戰開始實施的day 1的話，距今大概是5、6年的時間。我們回頭去看台灣很多的分析跟數據大概都認為，在這一波美中對抗或者是這些供應鏈轉移裡面，台灣是非常少數的受惠者，確實是因為美中對抗的關係，台灣對大陸的投資慢慢分散出去很多，台商的投資回到台灣，有些外商現在把台灣看成是一個更重要的位置，因為美國或西方世界對台灣的不管半導體或是科技產品的信任度更高，也造成台灣過去這幾年對美出口持續上升，或者認為台灣的戰略地位重要，所以不管是各個國家或者是跨國企業都願意增加跟台灣合作的比例。
從這個角度來看，台灣是這一波美中對抗之下經濟上的受惠者，另一個受惠者是越南。但關鍵是台灣這個受惠能夠維持多久：它是能夠直接長期受惠、內化成台灣經濟的一個長期的動力，還是衹是暫時的轉移現象？從過去幾年台灣經濟的成長來看：2020年全世界大部分國家都是負成長的時候，台灣還是正成長；2021年表現得很好；2022年也不錯。但是中經院做景氣預測，事實上從去年上半年開始，我們景氣預測的團隊就已經預測到台灣在去年下半年開始就會面臨經濟成長趨緩的情況。所以最近看到的數字，不管是我們今年的GDP要下修，或者是我們的出口連續幾月持平，甚至是外銷的訂單減少，大概也都反映到美中貿易戰對台灣帶來的好處正在遞減，這是一個不爭的事實。到了去年8月佩洛西訪台及大陸環台軍演之後，台灣之前承受到的一系列好處，開始出現非常大的轉變。
佩洛西訪台及大陸環台軍演後
台灣之前承受的系列好處出現大的轉變
過去大部分的分析，如果是以企業的角度來看，都認為兩岸關係雖然緊張，但是不至於發生武攻或者是實質的軍事衝突。即使是現在，大部分的國際企業如果對台灣或對兩岸稍微瞭解的話，也不認為短期內會有實質上的軍事衝突。但是去年8月4天實質上包圍台灣的情況，讓非常多的台灣企業跟跨國企業認為，即使沒有具體的武裝衝突，但如果大陸實質封鎖台灣的話，會造成台灣對外的海空運輸中斷，這些跨國企業或是台商對台灣的對外貿易是高度依賴的，去年是4天，如果未來持續到8天，甚至到1個月，等於是高度依賴台灣的這些供應會完全中斷。所以這樣的事件，對整個企業界發出了非常大的警訊。
我在去年8月對一些大企業的高階主管的演講裡面，我都會問，在軍演之後，你們的客戶有沒有跟你們溝通、希望你們針對未來類似的狀況做一個應變的規劃，也即有沒有Plan B？幾乎所有的企業都承認他們的客戶要求要做一個Plan B，就是說未來如果類似的軍演再發生，實際上包圍了台灣，在台灣的海陸空等等運輸都中斷的時候，你對客戶的供貨不能從台灣出去，那麼你要從哪裡出去？也就是說你要多元化你的供應。對於台商來講，如果主要的生產基地是在台灣，但是為了能夠在這些事情發生的時候，仍然可以維持對重要客戶供貨，就必須要在其他的地方，當然指的是中國大陸以外，如馬來西亞或者是越南有另外一個Plan B的地方可以緊急供貨。對台商和外商來講，如果過去主要是依賴台灣的廠商提供主要的產品，那麼他們就會要求台灣這些廠商要有海外的生產基地，或者是另外去尋找在台灣以外的廠商，作為發生事情甚至台灣供應鏈中斷時候的供應基地。所以去年8月之後，確實台灣大部分的工廠都面臨到這樣一個問題。
從數據來看，美中貿易戰初期，2019、2020年台灣對中國大陸產品出口之所以大量增加，因為要囤貨，它可能要兩倍、三倍增加庫存，所以這屬於不正常情況下的貿易，這樣的效應在過去這兩三年已經慢慢淡化。因此台灣的出口動能、外銷訂單，確實是慢慢在往下，再加上佩洛西訪台、環台軍演之後，企業界都開始思考是不是要有一個緊急應變或者是備用基地這樣的計畫。
另外一個就是台積電或者台灣半導體的問題，大概在去年上半年之前，大部分台灣人都很驕傲地認為全世界終於看到台灣，因為全世界生產的晶片75%在台灣，尤其是92%的先進晶片是在台灣生產的，另外8%是在韓國生產。台灣半導體的設計，排名是全球第二，半導體的生產跟半導體的封裝，台灣都是全球第一。所以在去年上半年之前，全世界的媒體都關注到台灣是一個半導體科技島。
但是去年下半年開始，我們慢慢發現風向轉變。本來美國非常努力邀請台積電過去，但是美國的商務部長、財政部長，從去年下半年開始，非常多次在各種各樣的場合裡面說，過度依賴台積電對美國來講是非常危險的事情；甚至去年8月環台軍演之後，美國的財政部長在對美商做公開演講的時候說，你們應該評估在台灣投資的風險等等，那也就表示這是一個重大的台灣地位的變化。其實在過去的半年，去年下半年到現在有一個比較大的變化，也就是讓我們擔心的是美中貿易戰或是美中對抗，台灣之前的幾年是比較屬於受惠的角色，包括我們的出口，我們吸收到的投資，還有美國對台灣的重視，連帶的其他國家對台灣的重視是非常明顯的增加。可是去年下半年之後，因為整個政經情勢改變，讓很多國家看待台灣，除了包老師剛剛講的戰略地位提升之外，也認為台灣的風險增加，風險增加對這些國家來講，必須要有Plan B。所以這是大概的情勢，是第一點我要講的。
歐美經濟衰退或停滯
中國經濟快速復甦吸引力大
第二點，國際組織等又開始做國際經濟展望，下修了2023年全球的經濟成長，主要的國家包括歐盟、美國，今年就算不是衰退，也是停滯成長的狀況，但中國大陸雖然歷經了非常多問題，尤其是去年的封城等等，但是去年下半年中國大陸開放國境之後，一些貿易投資及觀光客出國又活躍起來。亞洲開發銀行剛剛發佈的亞洲經濟展望，裡面提到了一個就是中國大陸開放邊境之後的外溢效果，每個國家都期待中國大陸開放邊境之後的外溢效果能夠發揮在他們身上，包括能夠到他們國家投資，然後能夠跟他們的國家加強貿易，觀光客能夠到這些國家。
事實上過去這一年，中國大陸開始慢慢發展其之前的疫苗外交，最近大陸做了非常大的動作，包括上海合作組織，包括跟中東修好，包括跟很多東南亞國家，把戰略夥伴關係提升到全面戰略夥伴關係。上海合作組織方面，最近也陸陸續續吸收了很多新的成員。過去是美國主導國際合作，現在看起來中國開始找一些想法接近、或者是以經濟發展為主、或者是不願意選邊站的國家，然後以經濟或者安全的議題，把這些國家做一個集團化的策略，現在慢慢有一些效果出來。雖然說它的整體影響力、整個經濟規模等，還有非常大的差距，但已經產生非常多的回響。尤其是去年1月1日RCEP生效，今年2月菲律賓完成了批准，預計4、5月的時候就會生效，等於是15個國家全部都已經生效，這對於很多的國際FTA來講是完成了不可能的任務，因為CPTPP是更早簽署，但是到現在還有國家沒完成批准，所以很多國家看好RCEP在經濟復蘇上發揮的效果。所以現在這些國家對於跟中國加強經濟合作等等的期待更高，主要也是這些國家在疫情之後，經濟必須要快速地復蘇，必須要有更多的觀光客、更多的投資，尤其是新冠疫情之後，再加上俄烏戰爭，造成這些國家內部很多的問題，通膨、失業率等等，所以現在中國大陸的經濟吸引了更多周邊國家。
美國經濟上對抗中國的做法效果存疑
從這個角度來看，美國從川普到拜登，一系列的戰略調整，或者是要把供應鏈拉回到美國的策略，到底對美國發揮了什麼樣的效果？如果我們去比較川普跟拜登對中國的做法，大概有幾個不同：
川普最在乎的是貿易均衡，也就是最在意改善逆差，要求中國一定要跟美國多買產品，買得越多越好，所以第一階段協議簽署之後，要求中國在兩年內對美國採購多少的金額等等；然後他非常在意要增加中國產品賣到美國的成本，所以課徵了301的關稅。但是這樣的策略，並沒有看到明顯的效果，因為事實上美國對全世界的進口還是大量的在增加。川普的另外一個最重要的策略就是回流，就是把工作機會就業機會帶回美國，所以川普要求美商把在中國的供應鏈拉回美國。這是川普的作為，如果他可以施政兩任的話，會不會發揮效果不知道，但是他衹施政4年，現在來看，很顯然他的政策並沒有發揮效果。
拜登上台之後調整政策，首先貿易失衡或貿易逆差不再是關切的要點，所以大家很少看到拜登像川普那樣一天到晚說中國對美國不公平貿易云云，他不再談這些東西。事實上去年佩洛西訪台之前有一段時間，拜登政府很認真地在討論美國的通貨膨脹這麼高，是不是要取消一些對中國大陸的301關稅，讓美國的消費者可以買到比較低價格的產品，能夠舒緩一下美國消費者對於通貨膨脹的壓力，但是後來發生了8月訪台的事情之後，就沒有再討論這個問題。所以拜登考慮的是所謂的戰略性對抗。
戰略性的對抗，最清楚的就是拜登所公佈的幾個重要的關鍵產業，必須去跟中國競爭、減低中國發展、延後中國發展的速度。第一個是半導體；第二個是電動車，尤其是電動車裡面的晶片；第三個是有關藥品、原料藥等等；第四個是關鍵的礦物，指的是稀土、鋰礦等等。這4個領域是美國公佈戰略性報告之後，它identify美國竟然高度依賴來自中國對這些類別產品的供應，所以才會看到拜登一系列的政策都希望在美國建立半導體，在美國建立電動車的電池供應等等，這是拜登看重的東西。
拜登也確實邀請了台積電或者是韓國的三星、SK到美國去設廠，也邀請了很多大廠到美國建立電動車電池有關的工廠。至少在第一個階段看起來是成功的，而且美國的國會也通過了《晶片法》等等，看起來確實有一些重要的投資宣誓，但這些投資未來是不是真的能夠順利生產，然後降低美國必須要從中國進口的依賴程度，目前還不知道。
台積電去年年底非常盛大地舉辦了在美國的上機典禮，台積電也宣佈了第二階段的在美投資。可是現在傳出來，不管是台積電或者是其他的大廠，在美國遭遇一些問題，包括最近的《晶片法》細節公佈之後，台積電在抱怨，韓國內部也有討論，很多韓國的專家都認為《晶片法》其實對申請獎助者是不利的，所以韓國的專家也呼籲韓國的廠商不要去申請這樣子的晶片補助。現在《晶片法》或者是拜登的政策，其實是到了一個關鍵時刻，從數據上看，現在還完全不知道效果如何，因為這些大廠的投資都是要到明年才會正式量產。
從川普到拜登，念茲在茲要推動的一些經濟上面對抗中國的政策，雖然之前有一些大型的投資案宣佈等等，但現在是不是能夠發揮效果，還要一段時間，而且即使這些廠都順利生產，對於美國所需要的晶片來講，其實也衹是提供非常少的部分，並沒有辦法供應美國所需要的所有晶片。更何況台積電即使在美國的本土可以生產先進晶片，如果明年可以順利生產，是第一次在美國的本土有先進製程的晶片生產，但是到目前為止在美國的本土還沒有先進的封裝。也就是說，台積電生產之後，這些晶片要送到亞洲封裝之後再送回美國，這件事情現在美國自己也發現有很大的問題。所以他們內部應該會有非常多的討論，不然如果完整的供應鏈中衹有生產的部分在美國，後端的部分還要再回到亞洲，是一個很大的問題。
另外拜登提出來的幾個重要倡議，包括印太戰略下面的IPEF，叫做印太經濟架構，大家也記得那時候包括美國有14個國家，我那時候在華府蹲點，我說為什麼是這14個國家，連斐濟都算進去，回答我的專家說他們也不知道，但是至少輸人不輸陣。RCEP有15國，而IPEF的國家組成很奇怪，有東南亞，有南亞，還有斐濟等等。IPEF雖然已經進入實質談判，但是到目前為止參與IPEF的國家還是認為美國在IPEF下面沒有提供實質的好處，因為它沒有包括市場准入，沒有包括關稅的優惠，所以這些國家對參與IPEF其實也是半推半就，且戰且走，未來是不是能夠發揮效果？如果跟RCEP或者跟CPTPP比較，因為它不是FTA，所以頂多就是凝聚這些國家在一些貿易規則上面採取共同的政策而已，並沒有辦法發揮到更進一步的經貿合作。這是第二點。
台灣的當務之急是什麼？
第三點，回到台灣。從2017、2018年到現在，台灣的經濟發展在面臨這麼大的國際局勢改變以及自己內部的政策之下，當務之急最大的挑戰是什麼？
第一個，台灣跟韓國、東南亞國家一樣，過去幾十年全球化還有貿易自由化，台灣是一個非常重要的受惠者。如果沒有各國的關稅陸續降低，各國在WTO架構之下陸續推動貿易自由化，還有全球化讓我們可以集中資源依據比較利益的原則，或者是成本的效益去發展經濟，如果沒有這樣一個全球化的大環境，台灣不可能發展到今天。所以過去這幾年不管是用“自由化已死”或者是用別的說法來形容，確實現在跟過去的情況不一樣。對廠商來講，現在必須要在更多的國家或大洲設立供應鏈。過去可能在中國大陸設立一個工廠，這個工廠發揮了最大的經濟規模效益之後，可以出口到全世界，但現在這樣的模式已經行不通了，所以才會陸續衍生了區域化、短鏈化或者是回流、近岸外包等等這樣的趨勢。這樣的趨勢雖然對廠商來講，是一個分散風險的政策，但是也表示必須花費更大的資源去做更多的投資。所以對於大部分的大廠來講，是一個非常大的負擔，對台灣更是非常吃力，因為我們過去熟悉的投資環境是中國大陸是東南亞，但是現在因為必須要區域化，必須要全球佈局，台灣的廠商很多被迫要到拉丁美洲，甚至被迫要到非洲、到南亞去佈局，對於台商是一個比較吃力的調整。
第二是對於台灣的中小企業，因為大型的廠商配合客戶，可能必須從中國大陸移出到越南設廠，到印度設廠，到拉丁美洲設廠，可是中小型的企業可能就沒有這樣的條件。所以對於台灣來講，過去這段時間，很多大型企業很辛苦，中小型的企業也很辛苦，尤其是台灣的政治環境其實是沒有相關的網路或者是一些協助可以提供給廠商，這是對於廠商比較艱苦的地方。所以廠商的海外佈局越來越重要，但是對於廠商來講，是非常大的成本負擔。然後是美中的對抗，對於各國來講，是不是要選邊站？對於企業來講，如果可以選的話，他們不會選邊站，因為所有的企業都是同時要去擁抱他們最大的市場；對大部分的台灣的廠商，美國跟中國大陸不是第一大就是第二大的市場，所以當然希望兩邊兼顧。台灣的廠商怎麼樣能夠在美國跟中國都獲得好處，這是台灣廠商想要爭取的東西。但很多時候不見得如此，過去這兩三年美中關係生變，對於很多的台商來講是一個非常敏感的議題，兩岸關係也是一個非常敏感的議題。所以包括台積電或是很多的企業，現在政治學、國際政治學、地緣政治學變成是他們必須要去修的功課。台灣去年有一個針對台灣的CEO做的調查報告顯示，現在台灣的CEO都認為對他們來講最大的隱憂就是地緣政治問題，而不是經濟的問題。這是一個很重要的訊息，衹是很可惜目前為止針對這些廠商的顧慮，不管是大廠小廠，並沒有一個比較有效的政策去處理，或者是去協助這些廠商在這麼複雜而且是敏感對立的環境之下，怎樣做抉擇。
即使如此，台灣對中國大陸的市場依賴，如果從出口比例來看，現在還是42%，短期內可能也很難降到40%以下；對美國的出口，在過去的兩三年，從過去大概是8-9%，已經增加到13-14%，所以現在中國是第一大市場，美國是第二大市場。從投資來講，現在中國大陸是最大的投資市場，過去兩三年對美國的新東向，對美國的投資也快速增加，所以美國是我們的第二大投資國。所以中國大陸跟美國，第一大、第二大市場跟第一大、第二大的投資目的市場，廠商當然希望兩邊兼顧，所以怎樣避免讓台美關係或者兩岸關係，或者是台美中這些政治關係影響到企業的營運，是當務之急，這是第二點。
第三，不管是馬政府、蔡政府或是更早的陳水扁等等，都知道台灣經濟結構的當務之急就是要多元化。但是過去這幾年，我們對單一產業的依賴越來越高，尤其是半導體，一方面說它是護國神山，但是另一方面，過去幾年又因為半導體的全球市場需求大增，半導體是台灣的GDP跟台灣的出口，以及台灣內部投資，能夠持續增加的非常關鍵的因素，導致我們現在對半導體的依賴更深。對於半導體以外的產業，現在雖然有一些看起來是冒出頭的新興產業，不管是AI或者是生技等等，但其重要性與未來的發展還是很大的問號。
其實有時候國外的媒體可以嗅到很多東西，現在很多國外媒體在訪問我們的時候說，半導體之後，台灣下一個產業是什麼？其實已經隱含他們看到台灣的半導體發展到了一個極限、瓶頸，所以他們大部分都會問下一個新興發展的產業是什麼。雖然政府提出了很多新興產業，可是事實上從規模、從影響力講，還看不出下一個明星或者下一個10年之後，足以跟半導體抗衡的產業是什麼。所以這些大概都是過去這幾年來整個國際政經情勢，還有美中對抗的大環境之下，台灣從2022年8月之前是處於受惠的地位，2022年8月之後開始看到對抗對台灣的整體經濟環境，還有整體的投資環境，造成負面影響。
舊的問題沒有解決
新的問題不斷出現
再回歸到台灣的整個經濟發展，過去這些年到現在，一些舊的問題還是沒有解決，台灣的產業發展過度集中，然後水電五缺的問題，還有中小企業的發展，完全沒有辦法跟上國際化腳步的問題；舊的問題依舊沒有解決，新的問題又不斷出現，包括區域組織、區域經濟整合，台灣還是沒有辦法參加CPTPP。因為如果台灣真的有機會被admitted（被接受申請案），放到議程上面去討論，說要讓台灣參與的話，涉及到更大的問題就是如果大陸、台灣都參加的話，兩岸就要互相開放。現在台灣沒有人討論這件事，因為台灣之前衹是ECFA加上這幾百項早收清單就已經吵翻了天，未來假設兩岸在CPTPP之下互相必須開放市場，而且CPTPP要求的是高標準的開放，也就是原則上要90-95%的開放，那麼台灣如何面對大陸農產品准入等等？現在的政府積極推動要加入CPTPP，但是CPTPP真的通過我們的申請案之後，就必須要思考怎樣解決未來在CPTPP之下必須跟大陸互相開放的議題，這件事茲事體大。所以我講舊的問題沒有解決，然後新的問題又不斷發生，我覺得這些都是台灣在經濟上面必須要去處理的重要的議題。
王崑義：徐教授很全面地討論了經濟問題，下一個產業是什麼？今天有一則新聞，莫德納說在2030年應該可以發展出癌症心血管疫苗，這可以得利多少人？昨天我去醫院，看到那些癌症病人化療真的很可怕，但台灣事實上疫苗都開發不出來。所以我相信蔡政府一直想要發展下一個明星產業，也是想從升級醫療做起，但恐怕很難趕得上西方國家。下面請廖雨詩講。
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