中評社╱題：“一國兩制”台灣方案中的文教權力芻議 作者：許川（南京），東南大學馬克思主義學院講師
【摘要】思索文化教育權力安排是探索“一國兩制”台灣方案中的重要組成部分，其直接關涉到統一後台灣地區是朝著向心政治還是離心政治發展。兩岸統一後，台灣在文教領域的授權安排必須以培育中國國家認同、保護當地多元文化、保障國際文教交流為指向，同時應堅持從文教領域的行政自治漸次過渡到立法自治、把文教領域的共治與文教領域的自治相結合、以及制定相關文教法律防範分離主義的破壞活動等角度來設計，從而掃除“文教台獨”的遺毒，實現政治認同的重塑。
2019年1月2日在《告台灣同胞書》發表40周年紀念會上，習近平總書記提出“探索‘兩制’台灣方案，豐富和平統一實踐”。五年來，涉台學界從不同學科、不同視角和不同維度對“一國兩制”台灣方案進行了有益探索，成果豐碩，為推進兩岸統一進程提供了有力的理論支撐。不過，當前的研究側重於制度和法律建構層面，而對統一後文化和教育權力安排的探討有所不足。特別是“文化台獨”和“教育台獨”在島內愈演愈烈的情勢下，更有必要對統一後文化教育權力安排進行討論，包括文教權力的性質、功能和大小等面向，以建構統一後台灣地區愛國與愛鄉相互融通的社會文化和政治生態。
一、探討“一國兩制”台灣方案文教權力的必要性
“一國兩制”台灣方案的設計，除需要繼承中央政府長期以來的對台方針外，還需要與時俱進地考量當下台灣社會的政治生態結構而因時制宜。因此，對兩制台灣方案之文教權力作出特殊安排有其必要性。
（一）“文教台獨”與台灣民眾身份認同的異化
“文教台獨”在台灣地區由來已久，其可追溯至李登輝就任領導人之初所推行的“認識台灣”課程，而後民進黨的陳水扁接過“文教台獨”大旗，在諸多領域掀起了“正名”和“本土化”運動，使得“文教台獨”達到高潮。國民黨八年執政沒能阻截這一勢頭。緊接著是蔡英文的上台，她的勝選無疑受益於千禧一代的“首投族”，而這恰恰是完全受“台獨教育”灌輸成長起來的一代。炮製“天然獨”便成為了“文教台獨”的主軸，在陳水扁的基礎上，她把“文教台獨”又向前推進了一步，在政治儀式上大搞“去中國化”。未來四年或積重難返，賴清德有意將“文教台獨”推向縱深，他在所謂“2個承諾、8項主張”的文化政見中提出“任內”將每年增加文化預算；強化“行政機構文化會報”機制，落實“文化基本法”，“其核心精神是從戰略高度施行‘文化台獨’，將‘文化台獨’打造為系統工程並以‘國家基本法’的高度賦予‘文化台獨’超然的‘合法性’，以徹底完成意識形態領域的‘台灣國族建構’”①。
顯而易見，“文教台獨”是民進黨當局推動“台獨”最得心應手的工具，因為大陸“管不著”，在野黨又“不敢反”，佔據著道德制高點的他們，衹會變本加厲而不會“回頭是岸”。這就不難解釋經過幾十年的發展，台灣民眾的身份認同已出現嚴重異化，體現在：中國人認同從1992年的25.2%驟降至2023年的2.5%，台灣人認同則從1992年的17.6%躥升至2023年的62.8%，雙重認同從1992年的46.6%降低至2023年的30.5%。②比較來看，三十年時間中國人認同跌幅達10倍，台灣人認同增幅達3.5倍，曾居第一的雙重認同跌幅達1.5倍且在2008年以後就被台灣人認同長期取代。身份認同往往被視為支持“獨立”的解釋變量，它是一種非常穩定、短期內不易被改變的政治態度。③在這種情況下，倘若在統一後毫無限制授予台灣在文化教育領域的高度自治，而沒有及時驅除“文教台獨”遺毒之制度措施，那麼其或將對統一後台灣地區的良善治理埋下隱患。
（二）“一國兩制”香港實踐在文教領域的教訓
筆者認為，“一國兩制”在香港的實踐是我們探索台灣方案十分重要的素材，儘管香港問題和台灣問題在本質上存在差異，但社會文化和政治生態上仍有一定共性。換句話說，香港已然出現的問題，在台灣社會也已出現或會因制度設計疏忽在將來統一後的治理中出現。香港回歸以來，在教育領域的漏洞以致出現身份認同和國家認同問題可能是對中央政府的最大教訓之一。在身份認同調查中有以下現象值得注意：一是廣義香港人認同長期在60%上下，雙重認同和廣義中國人認同在40%左右，香港人認同占主導地位；二是越是年輕的民眾，香港主體性意識或地區身份認同就越強；三是對中華人民共和國國民的認同感雖達到一半以上，但排在所有選項中的末端，且與中國人認同感共同經歷了由高到低再由低到高的轉變；四是認同自己是亞洲人的比例排在第二，僅次於香港人的認同感。④截至2020年，一個總體趨勢是：地區認同在不斷加強，但國家認同並未隨著回歸而增強。
為什麼會出現上述情況？一方面是因為回歸之初中央政府給予了香港特區在文化教育領域的高度自治權。這樣，許多殖民時期的文化和教學內容得以保留下來，在教材和具體教學中對內地進行醜化或污名化的內容及言行司空見慣，久而久之從這種文化教育制度下成長起來的孩童就出現了認知乃至認同上的偏差，把中國人和香港人對立起來看待。另一方面是回歸後沒有及時有效地推行國民教育和革新文教領域的政治儀式，錯過重塑青少年認同的最佳時期。實際上，在2010年香港特區政府就曾提出增設國民教育及德育課程為中小學必修課，但因來自社會的壓力之多、壓力之大，故而作罷。從“占中”和“反送中”等身份認同被異化的典型政治風波中得到的教訓，就是要儘快推展國民教育，加強中央政府和特區政府在文化教育領域的合作。2022年以來國民教育全面實施，並與《維護國家安全法》和《關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》形成合力，一起扭轉了身份認同被錯置的態勢。
（三）其他國家獨特地區文化教育權力的運行現狀
在整合問題上備受關注的國家可能是英國、西班牙、法國和義大利等。它們的整合問題與中國不同，前者表現為民族關係問題，後者表現為內戰遺留問題，但前者在國家整合過程中的文教權力安排以及運轉，對今天中國統一台灣後的治理仍具有重要的參考價值，因為它們都是單一制國家，並且台灣的社會結構和政治生態與這些國家的獨特地區均具有一定的相似性。
四個國家在文教領域的權力安排各有特點。相同點體現在：它們在民族整合問題上皆採用的是權力下放，即授權。單一制國家的授權與聯邦制國家的分權都是實現自治的方式或途徑，自治則是它們所追求的目標和狀態。授權的好處在於沒有因在該國某些地區或所有地區實行自治而導致國家結構形式的改變，中央政府掌握著主權，地區/地方的所有權力都是中央政府授予的權力，在權力的下放、收回和改變方面中央政府具有最終決定權。不同點體現在：四個國家在文化教育領域下放的權力大小各異，或者說獨特地區在文化教育領域的自治程度不一。英國和西班牙在所有地區實行文教權力下放，英國近乎完全自治，而西班牙則有一定限制；法國和義大利對文化教育領域的自治較為謹慎和“吝嗇”，都僅在獨特地區作出有限的授權，中央政府在地區文教事務上仍有實質性的影響力。
這些獨特地區享有的文教自治權力參差不齊，其影響亦互有不同。比較來說，英國和西班牙的獨特地區被授予的文教權力較大，其對地區政治的影響也較大，甚至蘇格蘭和加泰羅尼亞還舉行了分離公投；相對地，法國和義大利的獨特地區被授予的文教權力較小，其對地區政治的影響也較小，全國性政黨在地區政治中並未完全被邊緣化，反倒是扮演著舉足輕重的地位，治理相對成功。質言之，在獨特地區，文教自治權力越大就越有可能產生較強的排他性身份認同、較強的地區性政黨和較強的更大權力/分離欲求；反之，文教自治權力越小，對地區政治生態所產生的影響就越小，就越能維護國家領土與主權完整。對中央政府的考驗是如何在最大和最小的天平之間求得一個讓各方都能滿意的取值。
二、“一國兩制”台灣方案中文教權力的性質厘清
統一後台灣地區的文教權力將作何安排？探討這一問題首先需要弄清楚的是文教權力在“一國兩制”中到底是何種性質的定位。要回答統一後台灣地區文教權力的性質，一方面需要回到“一國兩制”本身，另一方面需要從已實踐案例中尋找答案。
（一）“兩制”台灣方案與國家結構形式的關係
“一國兩制”是解決台灣問題的最佳方式，但“一國兩制”的實踐是否意味著要改變單一制的國家結構形式？在論及“一國兩制”時，鄧小平指出“台灣作為特別行政區，雖是地方政府，但同其他省、市以至自治區的地方政府不同，可以有其他省、市、自治區所沒有而為自己所獨有的某些權力，條件是不能損害統一的國家的利益”。⑤換句話說，台灣雖然作為特別行政區，但一樣是單一制國家結構形式下的地方政府，其特殊性體現在它在不損害國家主權和利益的前提下可以享有一些其他地方政府所沒有的權力。假若台灣方面欲謀求聯邦制下成員單位的自治地位，那就曲解了“一國兩制”的本真意涵，因為國家結構從單一制改為聯邦制，就表示變相要求承認台灣所謂的“主權”，也就意味著兩岸統一就是“主權和領土”的再造。因此，習近平總書記曾擲地有聲地強調“兩岸復歸統一，是結束政治對立，不是領土和主權再造”。⑥
從香港和澳門“一國兩制”的實踐中也可以得出如上結論。香港和澳門作為特別行政區享有高度自治權，但在本質上依然是中國單一制國家結構形式下的地方政府。誠如《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書開宗明義所指出的那樣：“中華人民共和國是單一制國家，中央政府對包括香港特別行政區在內的所有地方行政區域擁有全面管治權。香港特別行政區的高度自治權不是固有的，其唯一來源是中央授權。香港特別行政區享有的高度自治權不是完全自治，也不是分權，而是中央授予的地方事務管理權。高度自治權的限度在於中央授予多少權力，香港特別行政區就享有多少權力，不存在‘剩餘權力’。”⑦不難發現，“一國兩制”無論是從制度設計的角度還是從具體實踐的角度看，都是以維護單一制國家結構形式為依循的。
毫無疑問，探索“一國兩制”台灣方案也不能脫離這個框架和邏輯。筆者認為在兩岸統一談判中對台灣地區的讓步，不是指要在國家結構形式上作出讓步，也不是要在權力性質上作出讓步，而是指在享有權力大小和範圍上的讓步。同時，台灣可以享有比香港、澳門或者其他聯邦制國家成員單位更大的自治，但其法律位階必須是單一制下的地方政府，否則就會掉進“獨台”或“台獨”所設的理論陷阱。
（二）文教權力的法律屬性是過程性權力
“一國兩制”是不改變單一制國家結構形式下的“兩制”，這說明中國所有地方政府的權力均來源於中央政府經由法律途徑的授予。著名學者童之偉教授把地方政府行使的這部分權力稱之為“過程性權力”，把中央政權/中央政府掌握和行使的這部分權力稱之為“本源性權力”。由於地方政府的權力並非本源性權力，“中央願意授予地方政府多少權力，完全是單方面決定的事，無所謂權限之爭。這種狀況的現實表現，就是中央政府可以單方面修憲或立法，按自己的意願改變地方政府行使職權的範圍和方式”。⑧顯然，未來統一後台灣所有權力均來自於中央政府。質言之，文化教育權力並非台灣地區的“固有權力”或“歷史性權利”，文化教育領域的高度或完全自治也並非天經地義，因為台灣自古以來就是中國的一部分，與大陸同文同種同源，並不存在語言和文化上的區別。台灣地區文教領域的自治並無生物學或文化意義上的充分理由。因此，中央政府對特區文教事務的自治安排是基於“兩制”，也是基於促成回歸或統一，屬於政治上的主動讓步。
這種過程性質的文教權力的特徵是，中央政府可以在一個地區先實行文教權力的自治，而後再實行政治（立法）權力的自治，也可以在一個地區先實行行政權力的自治，而後再實行文教權力的自治。換句話說，文教權力與行政權力、立法權力和司法權力是屬於同等位階的權力，中央政府在治理某個地區時，可以全部授予，也可以選擇某個領域單獨授予。在同一國家，中央政府很少將這些權力全部都下放給所有地區，而是根據不同的需要，分情況分階段授予。也就是說，中央政府有權決定在哪些地區授予何種程度的文教權力，有權決定在何時根據實際情況調整文教權力的大小，例如同樣作為單一制國家的法國對布列塔尼和科西嘉授予的文教權力就有差異，塞爾維亞是在2002年和2009年分兩次授予伏伊伏丁那自治省在教育和文化方面的管轄權的。所以，在該國所有獨特地區都實行等量齊觀、一視同仁的權力配置的情形，在許多國家並不存在。文教領域的非對稱安排在全世界是一種非常普遍的做法。台灣特別行政區是否被授予、何時授予、授予多大的文教權力由中央政府決定，當然在決定之前，台灣地區的代表可與中央政府進行討論協商。
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