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財政政策：警惕中國版“財政懸崖”

http://www.CRNTT.com   2015-02-16 08:35:15

在中國，有關政府開支驟然減少的擔心並非杞人憂天。這可以從中國官方和實際財政赤字之間的巨大差異來看出端倪。從2012年到2014年，官方(中央)財政赤字大約為國內生產總值的2%。然而，地方政府的預算外赤字(按地方政府性債務的增加額來衡量)比上述大得多。根據國家審計署發布的統計數據，地方政府性債務從2010年年底10.7萬億人民幣增至2013年6月17.9萬億人民幣。換言之，地方政府債務年均增速在25%以上，每年地方政府以隱性債務形成的赤字約占GDP的6%至7%，2012年和2013年間，中央和地方政府合總後的財政赤字相當於國內生產總值的8%到9%。 　　因此，如果一方面地方政府不再允許預算外舉債，另一方面中央政府不大幅提高財政赤字目標，中國很可能將面臨“財政懸崖”的問題。 　　可能的解決方案是大幅提高政府赤字預算規模，如升至GDP的5%至6%左右。我們認為這一赤字水平可以減緩對經濟的短期衝擊，同時也不會導致政府債務問題的惡化。 　　這里涉及的一個問題是，一個國家合理財政赤字水平的上限取決於政府債務的水平和經濟的增長速度。經濟增長速度越高，對赤字的容忍度也越高。比如，假設一個國家的政府債務水平為GDP的60%，名義GDP增速為5%，那麼每年3%的赤字水平可以使政府債務水平穩定在60%的水平。而如果其名義GDP增速為10%，同樣使政府債務水平穩定在60%左右，每年的赤字規模可以達到GDP的6%。 　　從這個意義上，中國的財政預算赤字一直偏於保守，低於3%的赤字規模在中國高增長的環境下遠遠談不上是積極的財政政策。這在某種程度上迫使地方政府不得不從預算外通過種種方式進行融資，或迫使央行貨幣政策在某些領域擔當財政政策的角色。在2008年以後，事實上每年中國的實際赤字水平均遠高於預算內赤字。在新的預算體制下，財政政策應該有所擔當，其預算(包含地方政府債的規模)應該更好地反映實際赤字規模。 　　文章建議，提高赤字的規模，相對應的並不一定是政府投資的增加。提高預算赤字規模可以用來支持兩個領域，一是降低企業的實際稅費負擔，通過稅收政策支持小微企業、鼓勵企業創新和產業升級。另一個是建立和完善社會保障體系，間接鼓勵居民消費。 　　除了調整赤字預算規模之外，另一個可能的途徑是推動社會資本的參與，例如以公私合作(PPP)或特許經營的方式支持城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。中國政府已經嘗試採用此方法來為基礎設施、供水和廢水處理等方面的公共項目提供支持。但是，PPP是否能夠取代目前的以政府公共投資為主導的模式，從短期看不宜過分樂觀。首先，公共投資項目周期長、回報低、外部性大，如何吸引社會資本投資是個大問題。其次，公私合作不是由政府擔保進行支持，故投資者可能難以獲得低成本的外部融資。第三，目前企業部門整體債務水平較高，未必有足夠的資金來接盤。根據我們最近的一些地方調研，目前在推動的PPP的試點項目中，大多數是由國有企業參與，真正意義上的公私合營的模式仍有待試驗和推行。

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