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中國要謹防基層政權“懸浮”

http://www.CRNTT.com   2010-01-21 09:01:19

關於基層民主的創新主體，42.7%的受訪者認為是各級黨委政府，41.2%的受訪者認為是基層群眾，另外有12.2%的受訪者認為是各級黨委政府的領導人。從這個調查結果我們不難發現一個很有意思的現象，即贊成各級黨委政府是創新主體的比例（42.7%）與贊成基層群眾是創新主體的比例（41.2%）相當，近似的比例反映出人們對“創新主體是誰？”這個問題認識的分歧。 　　在基層民主的創新活動中，不管是主張黨委政府是創新者，還是主張基層群眾是創新者，受訪者都認為，基層民主創新有其內在的規律，基層群眾普遍存在著創新的動力，但這種潛在的衝動能否變成現實的創新行動，很大程度上依賴於當地黨委政府甚至是上級黨委政府的支持。 　　我們的調查顯示，有近82.3%的受訪者同意“基層民主創新形式的產生離不開基層群眾的普遍要求”，有88%的受訪者同意“基層民主創新形式的制度化、規範化離不開黨委政府”。從這一調查結果來看，基層民主創新既離不開基層群眾的內在衝動，同時創新形式的完善、推廣又離不開當地黨委政府的支持。但仍有少數基層幹部將黨的領導與基層民主對立起來，認為一旦實行直選，會衝擊黨的領導。 　　進一步講，基層群眾的民主要求只是作為一種潛在的動力，這種動力轉變為現實的政治力量還需要一個環節，那就是基層幹部的決策。基層幹部作出民主改革的決策需要勇氣、魄力和膽識，需要一種政治敏銳性和“自我革命”精神，正如有的基層領導同志所言，基層民主把幹部的任用權交給了黨員群眾，“是革自己的命”。由此，我們不難發現，當前基層民主的創新都帶有某些行政先導色彩，或者叫“一把手主導型”，假如主要領導人改變了，或者是領導人的看法和注意力改變了，基層民主改革可能會轉向或調頭。如何避免“人走政息”，使基層民主改革可持續發展是我們需要解決的長期性問題，為此我們應及時將一些做法制度化、規範化、程序化，並相繼出台一系列政策，這些政策應具有相對穩定性。只有這樣，才能在很大程度上克服“人走政息”的局面，即使換成另外一位領導也會沿用已經制定的政策，繼續將民主改革推進下去。（作者為中共中央黨校政法部副教授） 後稅費時代：基層權力“懸浮”之憂 　　要尋找並構築縣級政權的“支撐點”，我認為，現行體制、制度等需要進行一定的調整。這主要在兩方面，即在地方自治原則上打造責任政府，以及給予農民平等的權利 　　什麼是真正的基層政權 　　目前，我國最基層的政權組織是鄉鎮政權，它包括黨委、政府、人大、政協等“四套班子”，代表國家公權力對廣大農村地區進行治理。在農業稅取消後，原鄉鎮政府的“主要工作”已經消失，與農民的直接衝突也相應減少，應該說是緩和了農村地區的社會矛盾。但現在有人擔心，後稅費時代的基層權力已經“懸浮”起來，鄉鎮政權正在走向“不作為”，這使得基層治理的能力嚴重弱化。 　　這個問題我認為無需過多擔心，相反，這正是考慮重新劃分國家行政權力與民眾自治權力邊界的好時機。國家建制性行政權力下沉到鄉鎮一級，是新中國的“特色”，與威權主義政治生態相關，並非我國歷史上和目前世界大多數國家的常態。設立鄉鎮一級政府，不僅代表公權力對傳統鄉村自治權的“入侵”，也讓國家財政背上了沉重的包袱。而權力“懸浮”，也許正說明鄉村治理不一定非需要設立鄉鎮政權不可。 　　實際上，我認為我國真正的基層政權應該是縣級政權。一方面，鄉鎮政權沒有司法權力，是不完整的，而縣級政權是最基層的完整政權；另一方面，縣的地域和人口比較適中，可以作為一個“綜合體經濟體”來較為平衡地發展經濟和統籌財政，而鄉鎮則做不到這一點。因此，縣級政權才是我們國家直接面對民眾的基層完整政權，“郡縣治，則天下治，郡縣安，則天下安。” 　　哪些支撐點已經“不合時宜” 　　在現階段，縣級政權很大程度上仍然是向上負責的政權機構。它的合法性來源於中央政權自上而下的授權，它以國家力量為後盾並在壓力體制下同時成為國家政權機器的重要而基礎性的組成部分。在我看來，這就是新中國成立以來直至目前縣級政權的“支撐點”所在。但是，這種支撐邏輯下的縣政，更多的是一種維護社會“剛性穩定”的強制性力量，除了經濟建設之外，民眾自發的、自覺的制度性社會、文化力量和支撐點尚難以找到。我們認為，隨著我國改革開放30多年宏觀經濟、政治體制及縣域內部經濟、社會力量的發展變化，為確保基層政權的穩固，這一點正是我們應該著力改造的。 　　首先，傳統的思想意識形態、政治語言已經不能“合理”地解釋社會所有現象，而執政黨並未能及時將其調整或更新到適應社會發展的程度，也沒有找到既符合實際不過於“理想”、又能代表人類進步方向的核心價值觀。很多底層人民在對現實不滿時，因為沒有掌握新的政治理論資源，就會轉而用傳統政治語匯來要求自己的權利，並懷念起過去貧窮但“平等”的時代。這在底層民眾較多的農村、縣域，影響則更為深刻。這其實是一種倒退，要“警惕右，更要警惕左”，因此不太可能依靠傳統意識形態來作為縣級政權的支撐點。 　　其次，執政者實際上已經越來越依靠經濟發展成就來獲得合法性。儘管這也存在很大的隱患，但因為經濟總量的增長和宣傳作用，目前在國家層面還足以維持。縣級政權在民眾認同和穩定性上也有異曲同工之妙。在經濟發達地區，縣級財政收入很好的地方，民眾參與分享經濟發展成就的程度較高，政府提供給本地人的公共服務產品和社會福利較多，本地人還是比較擁護當地政權。與此同時，外地打工群眾卻不能得到同等待遇，就很難作為一個整體融入當地，常常成為當地治安等問題的“隱患”。而在經濟不發達甚至貧困的地區，就很難依靠經濟成就來作為縣級政權的支撐點。 　　再次，儘管村民自治代表了民主的方向，但作為一種基層民主，它只局限在村內部，並且受到大的制度環境如土地集體所有制、村黨支部的領導作用等的限制。作為一種自上而下的權威體制內生成的“自治制度”，村民自治還不足以支撐縣級政權，哪怕是鄉鎮政權。 　　到哪去尋找中國基層政權支撐點 　　要尋找並構築縣級政權的“支撐點”，我認為，現行體制、制度等需要進行一定的調整。這主要在兩方面，即在地方自治原則上打造責任政府，以及給予農民平等的權利。

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