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中國要謹防基層政權“懸浮”

http://www.CRNTT.com   2010-01-21 09:01:19

第二，信任危機增加了農村基層政府與農民的交易成本。農村基層政府與農民打交道是需要交易成本的，而且這種成本負擔往往是雙向的，不僅僅是政府的負擔，有時也是農民的負擔；這些交易成本中有些是合理的、不可避免的，但也有一些是信任危機造成的。比如，備受關注的農民上訪就屬於這類問題的典型，農民上訪的重要原因就是對農村基層政府不信任，他（她）相信“下面”解決不了他（她）的問題，只有“上面”才能解決他（她）的問題；有些農民就是因為這種不信任而不惜傾家蕩產進京“告狀”，代價是慘重的；同時，農村基層政府也是出於對“刁民”的不信任，而不惜採取暗訪、蹲點、跟蹤、陪游等措施以“維穩”，代價也是相當大的。戰爭年代，黨和根據地人民魚水情深、充分信任，當部隊或個別幹部、戰士遇到特殊困難時，只要隨便給老鄉打個“白紙條”，承諾等革命勝利後予以歸還，農民們就心甘情願地獻出他們寶貴的糧食。時至今日，農村基層政府與農民之間有時為了一棵樹也要三老四少立據為證，甚至做公證、打官司，還美其名曰規範化、法制化。何以如此？因為彼此都不敢信任了！ 　　第三，信任危機有可能轉化為政治危機。信任危機意味著農村基層政府的公信力趨減，政府的合法性受到質疑，黨的執政基礎受到挑戰。因此，從政治邏輯上來講，這種信任危機具有轉化為政治危機的可能性。如果說過去農民們對政府的信任危機還是潛在的、低層次的，那麼今天這種信任危機已經日益表面化、趨高化了。我在農村調查中發現，幾年前，絕大多數農民只抱怨村、鄉兩級幹部或組織，而堅信縣級以上政府“是好的”，上面的“好經”被村、鄉兩級念“歪”了；現在，他（她）們已經開始不相信縣級政府。 　　不信任的四大根源 　　信任危機並不是中國政府特有的，更不是農村基層政府才有的；不管什麼樣的政府，只要是政府，政府和人民之間就有代理關係，有代理就有懷疑。影響農村基層政權信任危機的因素很多，概括起來，應該包括時代因素、社會因素、公眾因素和政府自身的因素等方面。由於我們在此主要是討論農村基層政權建設問題，所以我在此反思這個問題時，主要是從政府自身找原因，而將時代因素、社會因素、公眾因素等暫置一邊。我們曾經植根於人民之中的農村基層政權，為什麼在改革大潮中難得農民信任？根據我對農村問題的了解，我把源自農村基層政權方面的原因概括為四點，即能力弱化的全能政府、信仰衰微的弱勢幹部、內外不分的政權組織、出爾反爾的行政過程。 　　其一，能力弱化的全能政府。30年改革過程中，農村鄉鎮黨委政府的遭遇是：財權不斷上移而事權不斷下移，人權不斷上收而責任不斷下壓。要求鄉鎮黨委政府為人民服務要全心全意，可又把它的財政折騰成“要飯財政”、“鄉財縣管”，那它拿什麼為人民服務？大事小事都要鄉鎮黨委政府負責，這也“一票否決”，那也“一票否決”，可稍微有點執法手段的機構如工商、稅務、土地、公安都被“條條”了，“塊塊”對它們無可奈何，鄉鎮黨委政府還怎麼能負得了責？幹不了的事情還要幹，負不了的責任還要負，怎麼辦？只有糊弄糊弄，糊弄多了，人民自然就不信任你了，順理成章。 　　其二，信仰衰微的弱勢幹部。農村基層幹部處於現有科層體系的末端，是中國幹部隊伍中的弱勢幹部。上面的無論哪一級政府或哪一級部門都可以管他（她）們，他（她）們誰也不敢得罪；上面的無論什麼改革都牽涉到他（她）們。對於個別鄉鎮幹部來說，共產黨的信仰在他（她）們的頭腦中只是“符號”了，做一天和尚撞一天鐘。稅費改革前，雖然農民負擔重、幹群關係緊張，但農村工作還有人做，我到鄉鎮政府看到農村基層幹部都忙忙碌碌；現在，不一樣了，我到某鎮政府竟然看到一把手帶著幾個副手於上班時間打牌。究其原因，他們說：“革命工作不可能幹好，政治前途沒有希望，經濟待遇不敢相比（指的是不敢與上級政府同級幹部相比）。”農村基層幹部的這種心態怎麼能讓農民群眾滿意？農民們還怎麼能信任他（她）們？ 　　其三，內外不分的政權組織。信任危機的另一個原因源自農村基層政權的組織結構。概括地說，農村基層政權組織結構的特點是把非政府組織“政府化”；共青團、婦聯會、村委會等本應該屬於非政府組織（NGO），但在實踐中，都被農村基層黨委“一元化”了，與農村基層政府“一體化”了，內外不分。從信任危機的角度看，這樣的農村基層政權組織結構有兩個弱點。一方面，站在農民的立場看，他（她）們會覺得，本來應該代表我們農民群眾的非政府組織“都是你家的了”，在心理上，農民們的不信任就本能地產生了。另一方面，這樣的政權組織結構使得黨和人民的血肉聯繫之間失去了緩衝地帶，“第三領域”被消解，當農村基層政權與農民們產生矛盾時，農村基層黨委政府就必須直面人民，毫無回旋餘地；許多影響社會穩定的農村群體性事件就是這樣釀成的。 　　其四，出爾反爾的行政過程。農民們對農村基層政權失去信任的原因還有一個，那就是一些農村基層政府在其行政過程中常常出爾反爾。這一點在前幾年表現得尤其明顯。在市場化改革的初期，一些農村基層政府由於缺乏駕馭市場經濟的經驗，往往幹一些“逼民致富”的事情。今天叫農民們種瓜，明天又叫農民們種豆；今天叫農民們這麼幹，明天又叫農民們那麼幹；農民們因此沒有少吃虧。這幾年，通過科學發展觀的學習，農村基層幹部或農村基層政府幹這種事情的少了。但是，農村基層政權此前的行為失誤在農民們的心中留下了陰影，農民們至今仍然心有餘悸。這也是造成農民們今天不敢輕易相信農村基層政權的原因之一。 　　農村基層政權的支撐點不是別的，就是它的“人民性”。只是如前所言，這個支撐點已經不很穩固了。怎樣才能進一步鞏固這個支撐點呢？我認為，只有加快行政體制改革的步伐，改變農村基層政權的授權方式，變其“對上負責”為“對下負責”；做實農村基層政府，使其責權相匹配；激發農民政治熱情，提高農民政治參與程度；發育“第三領域”，留給農村基層政權更大的自主治理的空間，規範村民自治。總之一句話，要使農村基層政權建設回歸“人民政權人民建”的正確軌道。 　　幹部點評 　　現在基層政權組織，立黨為公，執政為民的公僕意識淡薄，正是“執政基礎”弱不經風的關鍵所在。要想“支撐點”牢固，一是靠人民，二是靠信仰。重大決策，人民不贊成，不擁護，不滿意，喪失凝聚力、向心力，是現在基層政權難以愈越的“坎”，長期下去，勢必會撼動社會的支撐點，和諧社會、科學發展觀都無從談起。（作者為安徽大學中國三農問題研究中心教授）

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