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中國要謹防基層政權“懸浮”

http://www.CRNTT.com   2010-01-21 09:01:19

要努力實現縣級政權既向上級負責也向縣域居民負責、並且主要向縣域居民負責，就必須要給予縣級政權實在的政治授權，讓縣行政長官享有完整而充分的行政權力。在財政上實行“省管縣”，即在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方面，由省直接分配下達到縣（市），縣財政和地級市本級財政直接同省財政掛鈎；另外，在財政分成方面，也應擴大縣級財政的分成比例。 　　還需要改革異地為官制度。地方行政主官應在縣級人民代表大會的代表專職化基礎上，在取消候選人人數限制和延長提名時間的前提下，由縣級人大代表選舉產生。經過五到十年，通過修改憲法，過渡到由全縣選民直接選舉縣行政長官。他（她）必須具備取得本縣戶口五年以上或在本地連續工作/居住十年以上的資格，以發揮地方精英對地方政治的主導作用。當選的縣行政長官在任期內，不得升遷或調動。辭職的，至少在兩年內不得擔任任何公職。縣行政長官應是黨員，當選後同時擔任縣委書記。他作為一縣之長，應就一縣範圍內的所有事項向該縣居民負責。 　　同時，要對縣人大和縣級司法體系進行改革，充分發揮人大的監督和司法機關的制衡作用，以制約行政權一家獨大並防止縣行政長官的獨斷和腐敗。縣級人大應以直選、專職化、取消常委會為改革方向。具體說，縣人大代表應取得本縣戶口兩年以上，或在本地連續工作/居住八年以上，以保證對本地利益的認同。縣人大代表要專職化，當選期間脫離原工作。為每位縣人大代表設立專用經費，專用經費限額，由人民代表掌握使用。縣人大代表有權配備助理，助理工資等費用由該代表的專用經費列支。人大代表專職化以後，因人數並不很多，完全可以通過人大全體會議來審議相關事項，不需再設常委會。 　　當然，縣級政權處於城鄉二元體制的直接交匯點，其支撐點也離不開農民權利的真正落實。如果農民在選舉權等方面仍為二等公民，在國家福利體系中仍處於邊緣位置，在教育、衛生、養老等方面仍主要靠“自籌”，就很難會發自內心的認同縣級政權。如果農民“創造”財富的能力，仍然受到集體土地制度、集體財產制度等的約束，如果農民不能自己組織起來保護自己的利益，在利益分配中發不出自己的聲音，就很難自發地去擁護縣級政權。因此，對於現行體制、制度等應進行一定的調整，我認為需要考慮的主要有以下幾點。 　　對現有的農村土地制度進行調整。國有土地與農村集體之間的區分帶來的徵地制度，便於部分基層政府與社會強勢階層通過各種方式強制性對農民的土地權益進行剝奪。由於征用補償標準低，失地農民獲得的土地補償費不足以創業，怎麼可能生活富裕。治本之策只能是用市場手段來解決，探索建立農地入市交易的法律制度。土地流轉需要進一步完善，以保證在保護農民的權益的基礎上，實現適度規模經營，增加農民收入。 　　明確農民在村集體財產中的權利和利益，使這種“虛化”的財產變成農民手中實實在在的可支配收入。具體的方法可對村集體經濟組織進行公司化的改造，農民作為股東參加管理，通過股份等獲得分紅。農民以各種方式獲得城市戶籍時，可以由村集體回購股份、向其他村民轉讓股份等，將集體財產中屬於自己的份額“變現”。 　　以多種方式，幫助農民成立新農會、農民經濟合作組織等新型組織。新農會應是“農有、農治和農享”的公益型社團法人，能夠將分散的農民個人組織起來，為農民利益代言，爭取共同利益。在政治功能外，還具有教育、經濟和社會的功能。建立農民經濟合作組織和社區服務組織，通過農民團結互助幫助自己更好地走向市場，為農業技術推廣和服務提供更強有力的支持，便於農民加強對自己的改造，從傳統的小生產者變成為市場經濟的參與者。 　　總之，要夯實縣級政權，不能光局限在縣級範圍內去討論，而要從國家政權整體出發。我認為，縣級政權的支撐點，就是縣級自治、責任政府和解放農民，使其擺脫“身份”的制約，成為享有同等國民待遇的現代公民。只有建立和完善有利於縣域經濟社會發展的縣域上層建築，即縣域政治體制和運行機制，才能為縣域經濟發展和新農村建設提供政治保障和制度保障，也才能建設好民主、法治的現代國家。（作者為中國社會科學院農村所社會問題研究中心主任、教授） “民心”困局：信任危機根源 　　編者引語 什麼是基層政權支撐點？不同的人有不同的理解，調查結果顯示，大家一致認同的三大支撐點為“民心”、“基層組織”、“制度”。當前，基層政權日漸弱化，是什麼侵蝕了三大支撐點？穩固基層政權支撐點要靠什麼？ 　　調研反饋 　　安徽大學中國三農問題研究中心 張德元：我在農村調查中，經常聽到農村基層幹部的抱怨就是“農民工作不好做”、“農民素質差”、“農民不配合”等等，而農民們對農村基層幹部的抱怨則往往是“沒有一個好東西”。 　　國務院發展研究中心研究員 長子中：從順口溜“村裡是惡人，鄉裡是壞人、縣裡是好人、省裡是親人、中央是恩人”，我們可以看出，農民對中央政府仍有著無比的信任和感恩。 　　信任危機的三大表現 　　農村基層政權與農民之間的信任危機不僅長期存在、日趨嚴重，而且已經讓農村基層政權在工作中付出了代價，並為農村基層政權建設埋下隱患，給黨的執政基礎帶來風險。這主要表現在： 　　第一，信任危機加大了農村基層政府社會管理和服務的難度。政府的最基本工作就是社會管理和服務，農村基層政府也不例外。由於農村基層政府與農民之間缺乏信任，使得本來簡單的工作變得複雜起來，本來容易的工作變得困難起來，本來應該能做成的工作就是做不起來；哪怕農村基層政府和農民們都同時認識到這件工作是應該做的好事情，也往往是這個結果。2008年夏，我在農村調查中遇到的一件事情就很能說明這個問題。“大包幹”後，農村小型水利設施年久失修的現象比較普遍，許多自然村前的水塘都淤積了。政府發現了這個問題，決定著手解決它。政府向農民承諾，每清淤一畝水塘政府補貼農民人民幣若干，基層幹部宣傳也宣傳了，發動也發動了，可就是沒有人肯響應。這樣好的事情怎麼做不成？我很困惑，於是向農民求教：“政府貼錢讓你們挖自己的塘，為什麼不幹？”農民們給我的答案是：“別聽他們（指基層幹部）講的好聽，騙我們挖塘，才不會給錢咧！”“上面給的挖塘錢肯定不止這麼多，他們克扣錢了。”“他們克扣錢，我們就不挖塘，等上面追查他們。”直到我調查完成離開該地，這個“惠民工程”還是沒有幹起來。

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