■設計
“行政三分制”構架已形成
行政內部制約
轉變政府職能之外，如何建立有效的權力制約機制，是擺在中央決策部門面前的另一個重大課題。
“過去我們一直強調一把手的作用，但要建立有效的制約機制，得從制度著手。”馬敬仁認為，在沒有條件建立外部制約機制的情況下，只能走內部制約之路。現在能做的，就是在政府部門內部把決策權、執行權和監督權分開。
2001年，馬敬仁接受深圳市委市政府委托，以他和深圳市委黨校教授卞蘇薇為首，成立了一個課題小組。
他們首先進行了大量調研分析，看看深圳市政府都有哪些公共事務，然後按照大行業、大系統的原則，將這些公共事務劃分為若干“職能塊”，在此基礎上對政府部門進行重新定位和排列組合。
按照馬敬仁的設想，政府的決策部門和執行部門不僅分工不同，同時也是有大小之分的。決策部門按大行業、大系統進行設置，數量較少但管的面較寬。每個決策部門對應若干個執行部門，執行部門規模較小，職責則相對專業和獨立。
決策部門和執行部門之間，以“行政合同”或“績效合同”確定雙方的權、責關係，監督部門則依此合同文本行使督察之職。
試點一度啟動
2003年1月，廣東省十屆人大一次會議召開，時任深圳市長的於幼軍在會上宣布，深圳即將成為中國惟一進行“行政三分制”試點的城市。
於幼軍這樣解釋這一全新的政府架構：決策局只有決策權而沒有執行權；執行局只有執行權而沒有決策權；監察局和審計局將作為監督部門直屬市長管轄。
■困局
理想方案遇到現實問題
機構難以撤併
在馬敬仁和卞蘇薇牽頭的專家小組之外，深圳市政府當年還從政策研究室、發改局等單位抽調人手，成立了一個課題小組。作為學者，他們提供的是一個比較理想的方案。但當這個方案交到政府部門的課題小組進行討論時，開始遇到種種困難。
首先是國家體制環境存在諸多掣肘，政府機構改革需要上級授權，地方政府作為空間不大，大部門大到什麼程度？機構如何撤併？都不是深圳自己說了算的。
樂正同樣深知政府機構改革之敏感艱難，他舉例說，早在1994年，深圳就曾試圖將市委組織部和市政府的人事局、勞動局合併，成立人力資源局，方案都做出來了，但未獲上級批准。 |
