中評社北京1月16日電／自國資委成立以來，國企改革及其公司治理建設取得重大成績，國有企業規模和實力大幅提升，制度紅利非常明顯。同時，毋庸諱言，由於各種主客觀因素的綜合作用，部分國有企業在改制及運營過程中存在著內部人控制、利益輸送、決策不夠科學理性等現象。黨的十八大、十九大以來，作為一系列反腐敗制度安排重要組成部分的國資監管體系也發生了重大變化，“刮骨療傷”的做法使得國有企業中的“一把手文化”、“帶病提拔”、管理腐敗現象以及內部人控制問題等得到較大程度的緩解和有效遏制。在此基礎上，隨著新時代的要求和新形勢的變化，我們對當前國資整合監管和監督效能提升方面的若干關鍵問題，應該有更為清醒的認識。
構建國資整合監管格局 提升國資監督效能
經濟參考報發表中山大學現代會計與財務研究中心/管理學院譚勁鬆、辛宇、曹春方文章表示，在宏觀監管層面，我們有必要結合當前國有企業監督實踐的現實，盡快構建國資的整合監管格局，提升國資監督效能，實現國有經濟的高質量發展。
首先，這一整合監管格局應該是全口徑、全透明的監管，覆蓋所有國有資源，由全社會共同監督。實事求是地說，目前的各級國資監管部門還不能說是全部國有資源完整意義上的股東。一是國有產權的終極所有者並不是國資監管部門，國有產權屬全體國民共同所有，由於國有股東是沒有明確人格化主體的“虛位”股東，因此國有企業也就成為“無主”企業，而國資監管部門只是國有產權的授權行使主體；二是在股東所應擁有的收益權、人事權和決策權等多個方面，國資監管部門的權利也是不完整的；三是各級國資監管部門目前尚未實現對全部國有資源的全口徑監管。從長遠來看，整合監管格局所對應的應該是“大”國資的全口徑、全覆蓋監管。
強化信息透明度監管和輿論、社會監督也非常重要。在國有企業的股權結構、高管背景、薪酬水平、主要經營情況、社會責任等關鍵信息都建立起規範化的定期披露機制之後，將可以更好地調動社會各界、各相關利益主體共同進行監督。此時所反饋回來的、可用於監督的信息就更加豐富、更加多元了，整體的監督成本將會有所下降，決策效率和決策質量將會進一步提升。在全透明並有效反饋的監督環境下，犯錯誤和徇私舞弊的機會就會大幅減少，而且這些監督信息也能更充分地反饋各相關主體的利益訴求，從而在更大程度上體現出國有企業“全民所有”、“全民共治”的特征。從這一角度來看，國有企業應該比上市公司更加透明，應該公布更多的經營信息以及重大事項決策過程，接受全社會監督。
其次，這一整合監管格局應該是國有資本經濟屬性、政治屬性和社會屬性相互統一、動態協調的監管，這要求我們充分認識國有股東的特殊性，並且要對國資委出資人代表職責的角色定位和所有權行使方式有更為深刻的理解。2015年10月，《國務院關於改革和完善國有資產管理體制的若干意見》(國發〔2015〕63號)中指出，國有資產監管機構作為政府直屬特設機構，根據授權代表本級人民政府對監管企業依法履行出資人職責，科學界定國有資產出資人監管的邊界，專司國有資產監管，不行使政府公共管理職能，不干預企業自主經營權。以管資本為主，重點管好國有資本布局、規範資本運作、提高資本回報、維護資本安全，更好地服務於國家戰略目標，實現保值增值。發揮國有資產監管機構專業化監管優勢，逐步推進國有資產出資人監管全覆蓋。此時，國有企業在國家整體經濟戰略目標實現、基礎設施建設和維護、公共服務提供、抗震救災、環境保護、維穩扶貧以及利益相關者管理等多方面的政治任務和社會責任應如何進行內在協調，如何既算好“經濟賬”，也算好“政治賬”和“社會責任賬”，值得我們做進一步的深入思考。
顯然，國資委的出資人定位與西方公司治理理論中的出資人定位不完全相同，二者之間既有很大一部分的共性或重合之處，也會存在比較明顯的差異或不同之處，我們既要看到資本的共同屬性和功能，也要看到“國有”資本的特殊屬性和功能。國有股東是一種特殊類型的股東，不僅僅是單純追求經濟利益和保值增值，其是經濟、政治、社會三重屬性的統一體，在決策過程中亦高度關注政治目標設定和社會責任考量。三種屬性既相互統一，又存在動態協調。從1993年中央在確立社會主義市場經濟體制的文件中提出“效率優先、兼顧公平”的分配原則，到黨的十六屆五中全會強調“更注重社會公平”，再到黨的十八大報告中明確強調要“逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利”，我們看到，隨著改革進入深水區，黨的執政思路和社會發展理念也在不斷地深化調整。相應地，國有企業就會有一些對組織任命高管的薪酬管制安排，從原來更加強調工效掛鈎和資本收益回報向適度增加勞動的收益回報轉變，開始更加關注精准扶貧、公平正義、生態保護、社會治理等社會責任承擔內容。可見，新時代中國特色的國資監管體系賦予了國資委出資人監督更多的內涵，要對“不越位”、“不缺位”、“不錯位”有辯證的理解，認清還沒有到位的地方究竟在哪裡。
最後，這一整合監管格局應該是內外部各監督機構和部門相互配合、相互協同的監管，注重提升監督效能，降低監督成本。顯然，不計成本的監督是非理性的。目前來看，企業黨委紀委、內部審計及內部控制、監事會及外部監事、外部董事、國資委的出資人代表監督、上級黨委巡視、上級紀檢監察、審計署的政府審計監督、政府業務部門的行政監督、執法部門的司法監督等等，都在對國有企業的監管中發揮重要作用。此時，各監督職能之間的運作機理及互動原則有必要盡快明確，以避免出現“監管競賽”、監督成本過高以及監督效率、效能和效果下降的現象。當前確有必要對各種監督資源進行有機整合，以實現適度監督和立體化監督，既要防止監督不足，也要避免監督過度。
具體來說，就是要明確各監督部門和監督職能之間的責任界定、權力清單、角色定位、行使方式、操作規範、程序分工、激勵約束等各方面的基本內涵，把各種監督機制規範化、標準化、常規化，把黨的十八大、十九大以來的成功經驗、成熟做法等盡快予以總結，並通過制度體制安排進行固化，避免運動式監督和選擇式監督現象，公平執法。此時，不宜過度追求監督在形式上的規範和各種監督的物理式叠加，而應更加強調實際運作過程中的監督效率、效能和效果，避免重複監督，盡量降低對企業正常生產經營活動的影響。在各監督機制和監督職能進行協同的過程中，信息化手段和大數據技術的使用及支持極為關鍵：一方面，我們可以通過信息共享來進一步提高信息透明度，降低信息不對稱，並且通過組織結構扁平化和優化協同的實現來使得監督重心下移，此時，既可以通過有痕管理來留下記錄，同時又不會過度干預國有企業的正常生產經營活動；另一方面，這些手段和技術的使用可以使我們明顯地降低監督成本，極大地提高信息及數據的傳遞速度和安全性，進而使以前一些不可行的監督措施變得更加可行。
創新治理結構 深化國企改革
文章認為，與此同時，就微觀企業層面，我們有必要結合國有企業監督實踐的現實，綜合考慮企業經營的一般規律、各國國有企業經營的共同特點以及中國國有企業經營的特殊安排，創新國有企業的治理結構，有效平衡各方利益，深化國有企業改革，進而推動國有經濟的高質量發展。
首先，必須要做到國有企業的特殊管治安排與現代公司治理結構的相互嵌入和有機融合，這既是一個重要的現實問題，也具有極強的理論創新意義。由於與西方在制度和文化背景方面的明顯差異，現代公司治理結構不能完全照搬到國有企業之中，否則可能會出現水土不服現象。如何跳脫西方一般化的公司治理結構框架，並進而將國有企業中的特殊管治安排與“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”為基本特征的現代企業制度要求下的現代公司治理結構進行深度整合、相互嵌入及有機融合，就顯得極其重要。我們應該看到，黨的領導和黨組織建設是國有企業公司治理結構建設的基石，構建了國有企業從基層到高層、從內部到外部廣泛的、貫穿式的關係治理網絡，在“把方向、管大局、抓落實”方面發揮重要作用，這對於各利益相關者之間的利益平衡和協調，實施利益相關者導向，具有重要價值。
|
