中評社北京2月26日電／新一輪的國有企業混合所有制改革，集中於如何有效強化和放大國有資本功能這一焦點上，是國有資本面向企業外部和社會資本，謀求企業發展和資本集中、重組、擴張的改革。即通過國有資本和社會資本的相互結合，放大國有資本的功能，同時也為社會資本進入國有經濟傳統領域打開大門。然而，要深入推進國有企業混合所有制改革，首先要認清其內涵和其中的關鍵問題。
國有企業混合所有制改革的內涵
經濟參考報發表中國社科院工業經濟研究所袁驚柱文章表示，關於混合所有制改革的概念內涵分析，需要辨別混合所有制、混合所有制經濟和混合經濟的概念。
混合所有制最早來源於20世紀六七十年代西方國家對傳統資本主義自由放任經濟模式的改良理論——“混合經濟”論。混合經濟主要源於凱恩斯的國家干預經濟理論，經漢森、薩繆爾森、科斯、諾斯等人的發展而形成，實質上指的是國家干預的、以私人經濟為基礎的市場經濟。
根據《牛津經濟學詞典》，混合所有制是關於所有制的制度安排；混合所有制經濟是指各種不同所有制資本，通過多元投資、相互融合而形成的產權配置結構和經濟形式；混合經濟是用於描述一個介於放任自流市場經濟和計劃經濟之間的經濟，特指有市場機制和政府干預並存的經濟。
通過文獻梳理和作者分析判斷，混合所有制是微觀層面的概念，指的是存在不同類別生產資料所有制的混合，不僅包括公有制與私有制的混合，還包括國家所有與集體所有的混合；混合所有制經濟是一個宏觀層面的語義概念，它是指國家所有、集體所有、非公所有的生產資料所有制成分，至少兩種組合在一起的經濟制度，表現形式主要有：交叉持股、股份制、上市，發展而成的微觀形態是混合所有制企業；混合經濟是西方國家的概念，指的是私人經濟為主的市場經濟加入了國家干預調控，與我國的混合所有制經濟形成的背景和社會體制不同，我國的混合所有制經濟是從公有制發展而來的以公有制為主體、其他所有制共同發展的經濟制度。
國有企業混合所有制改革的現狀
文章介紹，在分類改革的推進方面，2015年，《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》與《關於國有企業功能界定與分類的指導意見》相繼出台，指導推進國有企業分類改革。目前，中央企業功能界定與分類已經完成，29個省(區、市)出台了分類意見或方案，但進行實質性分類改革實踐的地方並不多，大多是照搬國家層面的政策。其中，上海和深圳的分類改革實踐在全國有重要的示範意義。
具體而言，上海市的改革思路是以準確界定國有企業功能定位為切入點，全面推動國有企業的分類改革，促進企業發展。其具體做法是，根據國有企業的市場屬性的不同，兼顧企業股權結構、產業特征和發展階段，按照資產規模、營業收入、利潤和人員等指標的占比情況，將國有企業分為競爭類、功能類和公共服務類這三種類型。深圳則率先在全國實現了包括文化傳媒資產在內的國有資產集中統一監管，並在數年前就根據不同企業特點，確立了分類監管考核的辦法，基本實現了“一企一策”的考核方式。
在混改領域的推進方面，改革從非壟斷行業向壟斷行業推進，從子公司、項目層面逐漸向集團公司層面推進。從2016年開始，壟斷行業的混改加快“破冰”步伐。2019年，混改在壟斷行業將更加開放，正在甄選第四批混改試點企業。
在公司治理結構優化的推進方面，國有資本與其他所有制資本通過股份制上市、收購非國有企業、引入非國有資本改制、員工持股、項目PPP等混改途徑進行融合，法人公司的治理結構進一步優化。混改方式主要包括兩種：一種是在存量業務上通過老股轉讓與增資擴股的方式引入戰略性投資，以及通過員工持股進行股權激勵；另一種是在增量業務上通過與其他所有制資本進行合資形成新的混合所有制企業。在積極引入社會資本、規範發展混合所有制經濟方面，2017年，央企混改引入社會資本規模達到3386億元。2018年，僅在北交所通過產權轉讓和增資擴股兩種方式完成的國有企業有196家，共引入社會資本450.22億元。在混合所有制企業戶數進展方面，據最新統計數據顯示，中央企業及各級子企業混合所有制戶數占比達到69%，省級國企混合所有制戶數占比達到56%。越來越多的競爭性企業在混改中進一步調整股權比例，促進企業形成了有效制衡的法人治理結構。
在管理結構推進方面，管人、管事、管資產的“國資委+國有企業”的二級管理結構正轉變成管資本的“國資委+運營公司/投資公司+國有企業”的三級管理結構。2016年12月，中央全面深化改革領導小組會議審議通過了《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》。2017年4月，國務院辦公廳轉發該方案，取消、下放、授權43項國資監管事項。同年，國有資本投資運營公司在原有2家試點的基礎上，擴展到了“2+8”共計10家，即誠通集團、中國國新2家運營公司試點，和國投、中糧集團、神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團等8家投資公司試點。26個地方國資委改組組建了72家投資運營公司。有統計數據顯示，已有36家省級國資委改組組建了142家國有資本投資運營公司。2018年底，國資委又確定了航空工業集團、國家電投等11家央企為國有資本投資公司試點企業。國有經濟管理由管資產轉向管資本為主，管理結構中的各主體權責發生了本質性變化，正在形成混合所有制改革依法合規的操作規則。
國有企業混合所有制改革的問題
文章指出，在新的“1+N”政策體系的推動下，國有企業混改在分類改革、壟斷行業改革、公司治理結構改革、國企管理體制結構改革等方面取得了一些進展。同時，存在一些突出的問題。各細分產業領域國有企業“混改”存在的種種問題，最主要的原因不在“混改”自身，而在於“混改”之外。
國企混合所有制改革的內涵和外延不清晰，主要原因是國資股權多元化與混合所有制混雜等問題突出。很多已經完成了改制的企業裡，法人治理結構並沒有發生變化，只是註冊方式由全民所有制改成公司制，且資本結構仍是國有獨資。這些國有獨資的公司不屬於混合所有制企業，他們的改制也不屬於混合所有制改革，但在目前的改革實踐和研究分析中，並沒有進行區分，仍模糊地將改製作為國企混合所有制改革的主要途徑之一，這是混合所有制改革內涵和外延不清晰問題造成的。還有的研究和實踐將央企重組和不同層級的國有企業重組以及國企改製作為混合所有制改革的重要內容，這也存在著類似的混合所有制改革內涵和外延不清晰問題，使得國資股權多元化與混合所有制混雜，如煤電一體化重組、央企重組等。
國企混合所有制改革如果不能實現企業去行政化管理，則不能保障國有企業成為真正的市場經營主體，相當一部分“混改”後的企業的決策與經營行為沒有根本性改變，主要原因是法律和政策體系的缺失。混合所有制改革雖然改變了國有獨資的股權結構，但是仍然在國有股權比例上存在一些問題，國有絕對控股、國有相對控股、國有參股的功能和管理方式沒有得到進一步明確，存在同股不同權問題。另外，很多企業都是整合二級、三級子公司上市來完成混合所有制改革的任務，集團公司業務沒有發生實質性變化，國有企業領導人的雙重身份局面仍未改變，使得行政化管理難以向市場化轉變。
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