（二）特朗普政府推出《阿耳忒彌斯協定》以支撑“阿耳忒彌斯計劃”。
《阿耳忒彌斯協定》〔18〕也是特朗普政府在國家安全戰略和外空戰略指導下提出的。它與“阿耳忒彌斯計劃”是相互支撑的。
《阿耳忒彌斯協定》重在為實現“阿耳忒彌斯計劃”服務。它提出一些框架性的準則，包括13條條款，主要包括：該協定目的是“通過一套實用的原則、指導方針和最佳實踐，建立一個共同願景，增進對外層空間進行民用探索和利用的治理”，意在推進“阿耳忒彌斯計劃”。協定適用於“每個簽署方民用航天機構所從事的民用空間活動”。〔19〕《阿耳忒彌斯協定》的主要特點包括：
1.允許協定簽署方私人公司開采外空資源。協定第十條是關於外空資源。該協定強調，根據《外層空間條約》第二、第六和第十一款的內容，外空資源的開采和利用是能够進行且很快就可以進行。
2.允許協定簽署方在月球上開展活動的場所周圍建立“安全區”。協定第十一條是關於規避外層空間活動中的衝突。協定宣稱，避免有害干擾是《外層空間條約》的一項重要原則，因此通過協定，NASA和夥伴國將提供有關各自月球基地的公共信息，這些信息將為“安全區”的規模和範圍提供參考。該協定呼籲NASA及其合作夥伴在月球上開展活動的場所周圍建立“安全區”。協定夥伴國之間就安全區進行通知和協調，防止其他國家有害干擾。美國政府計劃就“安全區”問題與加拿大、日本、歐洲國家等進行談判。這被外界視作對月球區域劃定所有權。時任NASA局長布里登斯廷2020年5月明確表示，如果國際合作夥伴同意該框架，那麼就可以與NASA合作在月球表面建立基地。
3.向遇險航天員提供援助。《阿耳忒彌斯協定》重申NASA和夥伴國對《營救航天員、送回航天員和歸還發射到外層空間物體的協定》（簡稱《營救協定》）〔20〕的承諾；強調將采取一切可能的合理步驟，向遇險航天員提供援助。
4.簽署方承諾保持透明度。“本著誠意、并按照《外層空間條約》第十一條規定，與公衆和國際科學界分享根據本協議開展活動所產生的科學信息。”協定呼籲夥伴國利用開放的國際標準，在必要時制定新的標準，并努力在最大程度上支持互操作性。
5.簽署方承諾“保護外層空間遺產”。認為這些遺產包括具有歷史意義的人類或機器人著陸點、人工製品、航天器以及按照共同制定的標準和做法在天體上活動的其他證據。
6.簽署方將制定減緩軌道碎片的計劃，包括在飛行任務結束後安全、及時、有效地處置航天器。承諾根據《關於登記發射外層空間物體的公約》（簡稱《登記公約》）確定誰應當對相關空間物體進行登記。〔21〕
7.簽署方同意緩減空間碎片。根據該協定，NASA和夥伴國同意遵守聯合國和平利用外層空間委員會的《空間碎片緩減準則》〔22〕。它們認為維護安全和可持續的空間環境對於公共與私人外空活動都至關重要。
美國國家航空航天局2020年10月13日與英國、加拿大、澳大利亞、意大利、日本、盧森堡和阿聯酋等 7 國的航天機構簽署《阿耳忒彌斯協定》，與 14 家美國公司建立了夥伴關係，為其登月計劃開發新技術。〔23〕加拿大還宣布為美國月球“門戶”項目出資。此後烏克蘭也加入該協定。2023年6月21日印度在《阿耳忒彌斯協定》上簽字，成為該協定第27個簽署國。
（三）拜登政府延續和發展了特朗普政府外空戰略。
拜登政府在許多方面延續了特朗普政府外空戰略，也做了一些調整和發展。拜登政府2022年10月出台的《美國國家安全戰略報告》在外空領域主張，保持美國作為在外空領域世界領導者的地位，保護美國在外空的利益。這一目標與特朗普政府目標相似，顯示了美國政府外空戰略首要目標的延續性。在外空戰略其他目標方面，拜登政府有自己的重點，強調其外空戰略新的三大目標：首先，“引領更新外空治理，建立太空交通協調體系，為未來太空規範和軍備控制開闢道路”；其次，“與盟國和合作夥伴一起制定政策和法規，使蓬勃發展的美國商業航天部門能够在國際上競爭”；第三，軍事上將外空力量作為跨領域（軍事方面包括陸地、空中、海上、網絡和外空等領域，非軍事方面包括經濟、技術和信息等領域）整合的重要組成部分，以形成一體化威懾能力。〔24〕
在推進美國外空戰略的具體方略上，拜登政府和特朗普政府一脈相承，非常重視“阿耳忒彌斯計劃”和《阿耳忒彌斯協定》的推進。拜登政府上台不久就表達對“阿耳忒彌斯計劃”的支持。2021年５月１日，拜登總統任命副總統卡瑪拉·哈里斯擔任美國國家太空委員會主席。對於該任命，哈里斯發布推特說：“當我們瞄準月球時，我們就要把國旗插在月球上。”在她領導下，該委員會的一個重點將繼續是國家安全，“還將優先考慮氣候變化、科學、工程和數學教育，以及航天工業勞動力的多樣性和商業太空活動的可持續發展”。〔25〕
哈里斯副總統2021年12月1日主持召開拜登-哈里斯政府第一次國家太空委員會會議，發布白宮制定的首份《美國太空優先框架》。該文件用於指導該委員會“制定和實施未來國家太空政策和戰略的努力”。文件宣稱：“我們正處於一個歷史性時刻：太空活動迅速增加，給社會多個領域帶來新機遇，也給美國太空領導地位、全球太空治理、太空環境可持續性和太空安全保障帶來新挑戰。”〔26〕文件概述了拜登-哈里斯政府的太空政策優先事項，主要是兩類。第一類是“維持強大而負責任的美國太空企業”，包括美國在太空探索和科學方面的持續領導地位、利用天基能力監測氣候變化、保護“國家安全利益免受太空和反太空威脅日益擴大的範圍和規模”、保護太空關鍵基礎設施和支持制定法規，以實現“具有競爭力和蓬勃發展的美國商業太空部門”。〔27〕
第二類優先事項是“為當代和後代保留空間”，包括與空間可持續性相關的幾個方面，包括“美國將與國際社會合作，維護和加強基於規則的國際太空秩序”，如現有和新的太空活動長期可持續性措施；支持繼續發展民用外空交通管理能力，努力跟蹤和潛在地減輕任何威脅美國的近地物體。〔28〕該文件是在大國競爭、美國內政治極化、政府需要確定執政優先工作等複雜形勢下,民主黨政府處理共和黨太空政治遺產和體現民主黨執政特色的一種特殊方式,在戰略上指導“阿耳忒彌斯計劃”和《阿耳忒彌斯協定》的推進。
美國白宮科技政策辦公室2022年4月4日發布《太空服務、組裝與製造國家戰略》(縮寫ISAM），宣稱“ISAM是開展在地球軌道、天體表面以及往來於其間的任務所需的一系列能力”，主要用於太空服務、太空組裝、太空製造三大任務領域。〔29〕該戰略認為，ISAM具有巨大發展前景和收益，可通過發展機動性、物流和可重複使用能力，提升航天器性能、經濟可負擔性、耐受性、靈活性和彈性，進而促進可持續發展的太空環境，提升航天器產出，創建強健、可持續和持久的空間基礎設施。ISAM國家戰略旨在解決的三個關鍵挑戰是：改善所有不同的政府機構、私營公司、研究機構之間在國內和國際上的協調；展示對私營公司的需求；通過在學術界和外空商業界共識的基礎上制定和正式確定各種外空技術標準。
ISAM國家戰略的六項核心目標包括：推進ISAM研究發展；優先拓展可擴展的ISAM地基和天基基礎設施；加快新興ISAM商業產業的發展；促進國際協作與合作；優先考慮環境可持續性；激勵未來的太空人才，政府將與學術機構合作，開發基於ISAM的研究和技術創新。
美國白宮科技政策辦公室2022年11月發布《國家地月空間科技戰略》，提出美國將基於太空優先框架，指導其負責任、和平和可持續地探索和使用地月空間，提升美在地月空間科學、探索和經濟發展活動方面的太空優勢。該戰略是美國政府推進探月科技發展的首次嘗試，也是美國太空優先事項之一，重點是推進與“阿耳忒彌斯計劃”相關的科技發展。地月空間是指位於地球同步軌道以外、但仍然受到地球或月球引力影響的三維空間區域。地月空間為推進科學、技術和探索提供了巨大的潛力，是人類活動的新區域，未來十年將有大量活動在此加速開展。該戰略認為促進科學發現、經濟發展和國際合作對於實現和維持美國在地月空間的科技領先地位至關重要。
該戰略為實現美國在包括月球在內的地月空間保持領先地位提供了願景和首批科技目標。為實現這一願景，把握未來機遇，該戰略首次提出地月空間早期發展的4個最高優先級的科技目標，包括支持研究和開發，以實現未來地月空間的長期發展；擴大地月空間國際科技合作；將美國的太空態勢感知能力拓展到地月空間；通過可擴展和可互操作的方式實施地月空間通信和定位、導航和授時。〔30〕《國家地月空間科技戰略》是首份用於指導美國政府推進地月空間科學研究、探索和經濟開發活動的跨部門戰略，將指導決策制定過程，并為各機構和合作者提供早期共同願景，以協調地月空間活動。
美國白宮科技政策辦公室2022年12月16日公布《國家太空服務、組裝和製造”（ISAM）實施計劃》，以推進美國首個《太空服務、組裝與製造（ISAM）國家戰略》中概述的戰略願景。根據ISAM實施計劃，美國政府將協調和組織民事、商業和國家安全領域的力量，以實施ISAM國家戰略，著力發展在太空系統軌道、月球周圍和深空中的製造、組裝和維修技術，加強美國的領導地位。ISAM實施計劃圍繞ISAM國家戰略的六項核心目標進行組織，分解為28項獨立的實施活動，聯邦相關部門和機構將參與相關活動。
美國務院2023年5月發布《太空外交戰略框架》文件，宣稱“《阿爾忒彌斯協定》是美國民用空間的核心外交”。〔31〕提出“為增進未來世代福祉而推行美國太空外交政策”、“運用美國太空活動推進更廣泛的外交目標”、“加強美國外交系統開展太空外交活動的能力”三項關鍵主張，以“建設面向民用及國家安全太空利用的國際合作，推動基於規則的國際外層太空秩序，致力於保障美國及其盟友免受天基威脅損害”為工作目標。通過運用拉攏盟友及新興太空國家“共同抵制”與戰略競爭對手的太空項目合作等外交手段，維護美國在太空領域領導地位。該文件強調“我們必須鼓勵建立強有力的多邊聯盟，如《阿爾忒彌斯協定》，以保護和促進空間探索和科學事業中的和平合作”。文件指出“利用《阿爾忒彌斯協定》作為召集功能，通過促進和拓展與傳統和非傳統太空夥伴的合作，來幫助塑造圍繞太空探索的全球治理和其他活動，如利用太空資源”。〔32〕《太空外交戰略框架》反映了美外交系統未來將更多地參與過去由美國家航空航天局和國防部主要負責的國際太空活動，預示著以推進《阿爾忒彌斯協定》為核心的“國際太空合作”將成為美國全球推行硬實力和推銷軟實力行動的關鍵手段之一。
至此，在美國國家安全戰略和外空戰略指導下，圍繞推進“阿耳忒彌斯計劃”和《阿耳忒彌斯協定》，包括戰略、科技、經濟和外交等的民用外空領域的新方略已經成型。拜登總統要求2023年為NASA提供260億美元的資金預算，其中最大的部分將用於“阿耳忒彌斯計劃”。〔33〕
三、美國《阿耳忒彌斯協定》和“阿耳忒彌斯計劃”對國際安全的影響
在基於“冷戰思維”的美國國家安全戰略和外空戰略指導下制定和推動的“阿耳忒彌斯計劃”和《阿耳忒彌斯協定》的出籠，注定了其可能對國際安全和太空安全構成負面影響。
（一）《阿耳忒彌斯協定》與現有國際規則相衝突。
《阿耳忒彌斯協定》存在違反《外層空間條約》和《月球協定》的問題。首先，美國在月球和其他天體上開采礦物有違《外層空間條約》。從內容看，《阿耳忒彌斯協定》第十條和第十一條是其核心，其餘內容都是對相關國際外空法的承諾，并無實質內容。該內容認可了私人公司對月球、火星等資源的開采和利用。《阿耳忒彌斯協定》實際上繼承了《美國商業外空發射競爭法案》和特朗普簽署的《鼓勵外空資源回收和使用的國際支持行政命令》的主要思想。《阿耳忒彌斯協定》雖然強調對外空資源的開采和利用將在《外層空間條約》，特別是該條約第二款、第六款和第十一款指導下進行，但《阿耳忒彌斯協定》第十條是不符合甚至背離《外層空間條約》某些條款的。例如，《外層空間條約》第二款規定：“各國不得通過主權要求，使用或占領等方法，以及其他任何措施，把外層空間（包括月球和其他天體）據為己有。”〔34〕美國在月球和其他天體上開采礦物，實際上是將月球和其他天體上的資源占為己有，因此《阿耳忒彌斯協定》是違反《外層空間條約》第二款規定和美國自己對該條約的承諾。
第二，美國在月球上建立“安全區”有違《外層空間條約》。《阿耳忒彌斯協定》第十一條呼籲在NASA及其合作夥伴開展活動的場所周圍建立“安全區”，該區不應被其他國家干擾。〔35〕美國在月球表面未來基地的周圍建立“安全區”，違反了《外層空間條約》第二款的規定，因為“安全區”可以說在某種程度上將月球上的這一部分據為己有。
第三，美國《阿耳忒彌斯協定》也違反《月球協定》。聯合國大會1979年12月5日通過《月球協定》。同月18日在聯合國總部開放該協定的簽署，1984年7月11日生效。至2022年12月31日，已有16個締約國。由於絕大多數空間大國，如美國、歐洲航天局一部分成員國、俄羅斯、中國、日本、印度等都沒有加入該協定，該協定的適用效力有限。但該協定是聯合國大會通過的，因此具有某種國際法律地位。《阿耳忒彌斯協定》第十條和第十一條不符合《月球協定》關於月球應該為國際社會的所有國家和人民的利益所用之宗旨。
在聯合國和平利用外層空間委員會〔36〕的立法工作中，部分國家對美國《商用外空發射競爭法案》和盧森堡2017年通過的《探索與利用空間資源法》〔37〕兩個單邊立法提出了強烈的反對意見，認為兩國的做法違反了國際法。他們指出，單邊立法侵害了“外空資源全人類共有”原則；采用“先來先得”原則判定資源歸屬侵害了後發國家的利益；航天強國未進行國際援助和技術擴散。但也有國家認為“國家對外空資源主張主權”和保護私人外空資源開發的財產權有重大區別。衹有通過激勵企業，鼓勵企業參與外空資源開發，才能為高風險、高投資的外空資源開發活動帶來創新與活力，單邊立法順應了行業現實。聯合國和平利用外層空間委員會最終未就“美國違反國際法”達成一致結論，分歧仍然存在。2017年該委員會增設相關議題，希望各國積極參與立法進程，建構多邊治理框架，討論并制定外空資源開發規則。《阿耳忒彌斯協定》的出台打亂了聯合國和平利用外層空間委員會建構多邊治理框架和制定外空資源開發規則的進程。
（二）可能使國際社會在外空探索和開發領域發生分裂。
“阿耳忒彌斯計劃”和《阿耳忒彌斯協定》有針對中國和其他被美國視為“戰略競爭對手”國家的一面，將破壞外空探索中的國際合作，甚至使國際社會在外空探索和開發領域發生分裂。
其一，由美國決定什麼國家可以加入《阿耳忒彌斯協定》。美國要求其他國家衹有簽署《阿耳忒彌斯協定》，才能與美國在月球探索和開發中合作。時任NASA局長布里登斯廷2020年5月宣稱，國際合作夥伴衹有同意《阿耳忒彌斯協定》，才能與NASA合作在月球表面建立基地；“那些破壞外空并使外空探索處於危險之中的國家”不應被邀請加入。他還指責中方沒有分享長征五號B運載火箭末級殘骸再入大氣層的具體信息，稱該行為明顯違反了《阿耳忒彌斯協定》。〔38〕
其二，將中國作為《阿耳忒彌斯協定》的對立面。2022年5月，NASA局長比爾·納爾遜聲稱，美國在載人登月計劃上與中國構成事實上的競爭關係，而且美國有望於2025年左右再次實現載人登月，從而在這一領域“擊敗中國”。〔39〕納爾遜宣稱中美“正處於一場外空競賽”，“我們最好小心，不要讓他們打著科學研究的幌子抵達月球上的某個地方”。他甚至製造“中國外空威脅論”，聳人聽聞地說“北京可能會建立一個落腳點，試圖支配月球表面資源最豐富的地域，甚至會把美國拒之門外，留給美國的時間已經不多了”。〔40〕他在毫無證據的情況下指責中國的外空計劃“是一個軍事外空計劃，很可能占領月球；中國偷竊別國的創意和技術，其空間站任務是學習如何摧毀別國的衛星等”。〔41〕 納爾遜還對中國進行歪曲事實的指責，稱很少有國家不想和美國成為夥伴，而中國就是其中之一。〔42〕但事實是2011年4月美國會通過《沃爾夫法案》，禁止NASA與中國的宇航機構進行合作，因為該法案認為，中國在核武器、導彈技術等領域存在技術轉移和安全問題。此後，NASA一直堅持不與中國進行外空合作。
其三，美國政府在攻擊中國的同時，與其他國家簽署《阿耳忒彌斯協定》，意在外空領域拉幫結夥，建立一個排除中國的外空探索和開發聯盟。NASA認為，由於“阿耳忒彌斯計劃”需要融合最先進的航天技術，而且項目成本高昂，因此美國與其他國家合作至關重要。納爾遜局長準備2024年訪問日本，屆時他將參觀研發月球車的工廠。納爾遜宣稱“日本是我們最強大且最重要的合作夥伴之一，美日航天領域的合作關係是拜登政府和日本政府的優先事項”。〔43〕他贊揚日本的航天技術，稱日本為國際空間站提供的生命維持系統等設備發揮了重要作用。日本豐田汽車公司應日本國立宇宙航空研究開發機構之邀，共同研發在月球上行駛的氫能汽車，主要參與者還有三菱重工業集團——日本最大的宇宙產業集團。2022年該項目正式列入NASA主導的“阿耳忒彌斯計劃”，將承擔月球載人巡航任務。英國也是美國太空合作夥伴之一，與美國在載人登月項目進行合作。英國工業巨頭勞斯萊斯擁有先進的核能技術，計劃為未來的月球基地開發微型核反應堆以提供能源，這一項目得到了英國政府、英國航天局和歐洲空間局的資助。英國還計劃為美國未來的月球任務提供通訊和導航系統等關鍵設備。
在目前以國際空間站為主的載人航天國際合作中，主導國家是美國和俄羅斯，但對於未來的月球合作，美國已多次表示衹能以美國為主。NASA負責國際和跨部門關係的代理副局長邁克·戈爾德2020年5月表示，建立國際空間站的基礎是“跨機構協議”（IGA），而IGA已經不適合月球探索活動了，需要新的法律框架建立合作關係，如《阿耳忒彌斯協定》。《阿耳忒彌斯協定》第五條強調使用國際標準以實現互操作性，而這個國際標準是美國主導制定的標準。在“門戶”月球軌道站的建設中，美國拒絕采用俄羅斯的對接標準，強調俄羅斯若想參加“門戶”建設，必須使用美國的對接標準。
美國建立一個排除包括中國在內的其他一些國家的外空探索和開發聯盟，將可能製造以美國為首的《阿耳忒彌斯協定》成員國在外空領域與其他一些國家的矛盾、分裂甚至對立。國際律師協會2023年1月發布公告指出，這種衝突可能會在“不久的將來”引發訴訟。“目前還不知道各國是會承認其他國家對太空資源提出的主權要求，還是會認為後者違反了《外層空間條約》第二條。”〔44〕
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