黨的十七大報告中提出“探索職能有機統一的大部門體制”，激起黨政官員、專家學者、社會民眾、新聞媒體等眾多階層的多重想象與期待。
新一輪行政管理體制改革，將以第六次政府機構改革為先導，依托大部門體制重構政府權力結構和組織體係。最後的方案雖然只有等到3月份的“兩會”才能公開，而各種信息已將可能要組建的“大部門”勾勒出了一個梗概。種種跡象表明，大部門制的改革，將按循序漸進原則，逐步解決當前行政體制運行中存在的一些根本性問題。
大部門體制改革將循序漸進
從目前來看，大部門體制不會一步到位，只會是選擇試點部委，積累經驗，逐步推進。經驗可以積累，改革不容試錯，否則引發政策回潮，容易導致大部門體制改革的步伐受阻或者使大部門機構改革方案半途夭折。因此，以大部門體制為核心的政府機構改革需要目標明確、通盤規劃、穩步推進。
首先，大部門體制變革一定要自上而下進行，對于任何的自下而上方式進行的試驗都要慎重。行政管理體制是縱橫交織的職權分配，要求的是統一、協調，如果中央沒有進行部門整合而地方先行，在現有的行政體制下勢必造成政策執行上的上下不一致、政令中梗阻的狀況發生。
其次，構築大部門體制需要對政府機構設置進行通盤考慮，充分考慮管理要素、行政任務和實際需要。大部門的設置要把破除部門利益、裁撤冗余的議事協調機構、減少部門行政副職等問題作為統籌的要點，放在重塑政府權力結構的大目標下進行衡量。
市場經濟國家的政府組成部門大多都維持在15個左右，基本上都是按照管理要素將密切相關的行政事務劃分並設置為一個部門。但是經濟和社會發展水平不同的國家所面臨的行政任務是不同的，更何況執行這些任務的方式還受政治體制的影響。任何政府機構的規模與組織都必須與其面臨的制度環境、社會需求和歷史趨勢相適應。部門職能整合、機構裁撤只是實現行政管理目標的手段，不是最終目的，部門的數量也不見得就是衡量機構改革成功與否的標尺。部門的數目多少，取決于政府事務的范圍和部門設置的組織方式、行政程序以及規模大小，這些都與職權劃分的原則有關。部門設置要專業性與綜合性相結合，不能惟“大部門”是瞻，而應效能型與協調性相統一，不能顧此失彼。
第三，處理好集權與分權的關係。職能整合、權力集中可以帶來高效的行政決策，但是必須與機構分權、組織分權、地方分權相結合。
大部門體制改革也需要同事業單位改革同步推進，按照政企分開、政事分開、政府與社會中介組織分開的原則進行。
同時大部門內部可以按照“決策、執行、監督”的行政分權原則進行職能機構的配置和設計，重構政府組織體係，適應新一輪的行政體制改革目標。
第四，處理好大部門改革的通盤規劃與分步驟推進改革方案的關係。探索職能有機統一的大部門體制是政府體制改革的戰略選擇，應當本著科學、嚴謹的態度做好整體方案，明確大部門體制改革的目標和方向，而不能採取沒有明確的整體方案和目標的“先進行試點”的操作方法來推進，避免大部門體制改革在與部門利益博弈的過程中半途而廢。同時也應當考慮到大部門體制推行的復雜性，克服部門利益膨脹的弊端，同步推進政企分開、政事分開、管辦分離等制度，制定出一個先易後難、先整合後精簡的分步驟推進的改革計劃。
第五，發揮民主決策、科學決策機制，促進公眾參與。行政決策程序要公開、透明，摒棄過去若幹次機構改革決策的神秘主義做法，充分吸收專家和相關人員參與，進行民主商議和科學論證。行政過程的透明化實際上更有利于決策的科學性和民主性，避免利益集團的幹擾，從而獲得更多的理解和正當性。
此外，政府機構改革應當循著法制的軌道來開展，不僅應將“大部門模式”的機構改革成果法制化，更應當加快行政組織法制建設的步伐，適時修訂中央和地方各級人民政府組織法，為建構法治政府奠定基礎。
破除部門利益牢籠
當前我國已經歷史性的步入市場經濟、民主法治和全球化的格局之中，市場經濟和社會發展中暴露出的種種弊病已經暗示了機構改革的難題，為此必須未雨綢繆，為政府機構改革順利開展運籌帷幄。
改革從來都不是在和風細雨中進行的，無疑是充滿了復雜的利益博弈和激烈的權力角逐。部門利益、個人權力乃至特殊利益集團的利益，都可能成為大部門體制改革的阻力。實際上，目前政府管理中出現的職能交叉、決策成本高、協調困難等問題，除了機構設置本身存在不合理的地方以外，背後則是現實的部門利益在作祟，即所謂“權力部門化，部門利益化，利益集團化”的現實格局。
上世紀90年代中期以來，我國幾乎所有的改革都由政府主導和推動。政府主導往往就是部門主導，比如國企、醫療、教育、投資、金融、證券、住房、勞動和社會保障以及事業單位改革、社會管理體制改革，等等，現階段暴露出的政企不分、政事不分、政府與社會中介組織不分等，其主要矛盾也在部門主導。部門利益體現在改革政策的提出和制定上，並且與一些利益群體構成有關特殊利益集團，深化機構改革就會觸及他們的既得利益，勢必引發抵制和不滿。
大部門體制是解決部門利益膨脹和衝突的極端手段，通過減少部門數量，整合機構職能，達到消弭部門利益膨脹的目標。必須要明確，改革不是權宜之計而是立意高遠，是為了長治久安。試圖挑戰改革的個人利益、部門利益、集團利益都只不過是改革邏輯中的必然犧牲品，必須服從于改革的長遠利益和國家的整體利益。
新一輪的改革以大部門機構改革破局，似乎也預示了深化改革的決心和意志。在十七大關于“探索職能有機統一的大部門體制”和紀念改革開放30周年的重要關口，可以說思想解放的春風已然吹起，以大部門體制革新政府機構，既有新意又有魄力。
滿足促發展、保公正雙目標
確立大部門體制，可以減少管理層次，縮短議事鏈條，方便集中決策，明確問責行政。政府機構的設置按照大部門模式展開，將大大改變中國目前的政府機構格局，強化政府首腦和部委決策之間的聯係，提升決策能力和整合政策資源的能力，減少部門之間的橫向協調困難，也利于廉潔高效的政府運轉體制的實現。
當前，改革進入新階段，促進經濟持續增長和保障社會公平正義成為政府職能的雙目標，“發展經濟型政府”必須要兼顧從體制上為社會公正提供有效保障。
為此，要強化政府的市場監管、社會管理和公共服務的職能，特別是關乎群眾切身利益、社會需求度高的領域。重點在于推進市場化改革，不斷滿足民眾公共服務要求，提高行政效能，這必將成為新一輪政府機構改革的主要目標。在傳統的經濟性管制方面，一些特殊產業的價格和市場準入仍需要政府控制，如通信業，電力、燃氣、自來水等公用事業，公路貨運、鐵路、航空等交通業，銀行、保險、證券等金融業；此外，產品質量安全、環境標準、能源利用、食品藥品安全、勞動場所安全、社會福利等新興的社會性管制領域，更需要政府公權力介入。
在建設服務政府方面，進一步整合與社會管理和公共服務相關的機構，組織更加綜合、全面和統籌的機構可以更好地進行集中決策、統一標準並增強執行力度。大部門體制減少了機構數量，實現職能整合，並在此基礎上加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，最終目標是建設精簡、統一、高效的符合市場經濟和民主法治要求的現代化政府體制。
帶動政府轉型
制度總是以價值和理念為神髓，是實現它們的有形載體。大部門體制背後的制度理念是服務政府、法治政府和責任政府。
政府體制創新以職能有機統一的大部門體制的確立為立足點，目前只能定位于“探索”階段，然而改革30年來的歷史經驗以及我們目前所處的階段性特徵，客觀上要求我們不能再“摸著石頭過河”，而必須是站在一個更高的歷史起點反思政府的管理體制以及政府行為本身。
大部門體制不是孤立的、單純的裁撤機構、精簡人員和整合職能，而是服務于完善社會主義市場經濟體制、發展社會主義民主政治和構建社會主義和諧社會的偉大戰略，根源于中國市場經濟改革、民主政治發展以及社會轉型的客觀要求，最終落實于以人為本和科學發展的施政理念。
改革不能流于口號和形式化，任何深刻的制度變革，都必須與特定時代的歷史任務和社會需求相適應，不能脫離國情。政府機構改革的大部門體制必須有效促進經濟增長、推動政治民主和帶動社會發展。這次改革應該是歷次機構改革的延伸，但又是新的政府公共服務精神的起點。權力總是在慣例中得到保存，而掌權者也總是依靠自己的習慣行事。改革就要摒除保守的慣例和陳舊的陋習，轉變思維習慣和行事邏輯。
現代政府必須承擔起應有的給付行政責任，創新服務政府理念，重塑政府行為方式，在更加民主、法治的軌道上運轉。行政的任務已經發生變遷，諸如矯正市場失靈、城市建設與規劃、農地徵收與補償、環境資源保護以及社會保障事務等等現代化帶來的難題，衝擊著政府治理手段的創新和組織變革。人權保障下的積極行政、福利行政理念更加需要一個服務型政府，負擔起對人民的“生存照顧”之職責，並促進公民權利的實現和市民社會的成長。（來源：瞭望 作者熊文釗 張偉為中央民族大學法學院教授、中央民族大學法學院研究生） |
