城管執法面臨兩大障礙
令人疑惑的是，既然城管代表了現代城市綜合執法改革的趨勢，為何這些年來城管執法卻屢遭詬病、背負罵名？網絡上，城管一度成為暴力執法的代名詞，社會上甚至出現了取締城管的呼聲。這種境況雖然與城管執法隊伍的素質直接相關，但從根本上分析，由於一開始缺乏體制和立法設計，城管執法出現“先天發育不全、後天營養不良”。長期以來，沒有“婆家”，缺乏法律規制，乃是制約城管執法的兩大障礙。
從體制上看，由於城管綜合行使多部門執法權，無論由哪個部門主管都會超出其職權範圍，因而各地雖然成立了數以千計的城管執法機構，但在中央政府層面卻一直沒有統一的主管部門。各地在實踐探索中，也是“八仙過海各顯神通”，城管執法體制五花八門。體制上不清晰、不統一，造成職能上不明確、不規範，也帶來了監督上的混亂和失效，從而經常產生暴力執法、執法不作為等諸多問題。在城管執法改革過程中，呼籲給城管找個“婆家”的聲音此起彼伏。及至2014年7月，中編辦正式發文給國家住建部，明確由其統一管理全國的城市管理執法工作。
不難看出，城管執法改革當務之急，是在明確主管部門的基礎上，建立健全執法體制。十八屆三中全會提出“理順城管執法體制，提高執法和服務水平”；十八屆四中全會進一步提出“理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平”；2015年12月，《中共中央國務院關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，首次對城市管理執法工作做出專項部署，在中央層面釐清了城市管理職責範圍。因此，從中央到地方，進一步以立法方式確立城管執法體制，明確主管部門的具體職權，是城管執法邁向良法善治的基礎性工作。
從立法上看，城管執法長期缺乏一部綜合性、基礎性、統一性的法律，其依據主要分散於單行的法律法規，彼此之間交叉重叠甚至相互衝突，直接影響城管機關的職能定位，造成其法律地位與工作邊界的不清晰，有的地方城管執法是領導讓幹什麼就幹什麼。實踐中，往往通過規範性文件賦予城管執法主體資格。例如，此次備受關注的城市道路違法停車處罰權問題，早在2002年《國務院關於進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》中，就是通過規範性文件把非機動車道上的違法停車行政處罰權歸城管部門，由於缺乏立法明確、規範性文件效力不高，各地並沒有嚴格執行，有的公安交通部門交出了處罰權，有的則沒有。
由於國家層面始終沒有出台專門的法律法規，造成城管執法於法無據、底氣不足或行為失範，頻頻引發社會衝突，甚至激化社會矛盾。實踐中，城管綜合執法範圍涵蓋的領域範圍極富彈性，有的多達百餘項處罰事項，具體執法方式和手段缺乏規制，暴力衝突不斷。雖然近年來城管執法不斷改革，但由於立法缺位，執法權的配置和行使依然局限於原有的隊伍、編制、經費等，效果並不明顯。為此，中共中央、國務院發布的《關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》明確提出：“健全法律法規。加強城市管理和執法方面的立法工作，完善配套法規和規章，實現深化改革與法治保障有機統一，發揮立法對改革的引領和規範作用。”可見，構建良性的城市管理執法模式，急需健全立法。
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