完善立法謹防小馬拉大車
住建部公布《城市管理執法辦法（徵求意見稿）》，這是我國城管執法確定主管部門後，統一立法的開始，意味著城管執法將進入規範化、法治化軌道。完善城管立法，關鍵問題有兩個：一是準確確定立法位階，位階太低將難以完成不同行政部門之間的執法權配置；二是科學界定執法範圍，根據執法範圍配備適當的執法方式。
就立法位階而言，城管立法所涉及的執法權配置之複雜，以及未來城管執法長足發展之需要，決定了一部部門規章還難以承載所有的立法重任，國家應當從更高層面審視和推進城管執法的統一性立法。一方面，城管執法行使的是從有關部門分離出來的執行性職能，因而根本上涉及不同政府部門之間的執法權再分配，尤其是如何劃分綜合執法權與部門專業執法權。例如，《辦法》擬賦予城管執法的範圍涵蓋了住房、環保、工商、水務、交通、食品藥品等領域，涉及城管部門與住建、環保、交通、工商、食品藥品等諸多行政部門在執法權上的重新劃分和配置。要從根本上解決多頭執法和職責交叉的突出問題，就必須通過適當層級的立法做好職權切割。
另一方面，城管立法還面臨許多法規衝突的障礙。據不完全統計，目前城管執法工作依據涉及53部法律法規，有的長期沒有修訂，有的存在交叉重叠。以城市道路上違法停車處罰權為例，《陝西省實施辦法》第89條規定：“違反機動車停放或者臨時停車規定，駕駛人不在現場或者雖在現場但拒絕立即駛離的，由縣級以上公安機關交通管理部門處一百元罰款，並可以將機動車拖移至不妨礙交通的地點或者公安機關交通管理部門指定的地點停放。”可見，城管立法面臨與現有分散的法律法規協調性問題，也需要提高立法位階以作出更周全的立法統籌。而一部規章要解決體制機制、部門間權力劃分、與其他法律法規協調等複雜問題，難免有“小馬拉大車”之感。
就執法範圍而言，城管立法需要重點釐清其專屬執法範圍及其邊界，同時建立必要的執法協作機制。執法範圍不明確、不清晰，勢必導致執法亂象。實踐中，城管執法涵蓋了市容環境衛生、城市規劃、城市綠化管理、市政管理、環境保護管理、工商行政管理、公安交通管理，以及臨時的、緊急性的執法活動。《辦法》擬將範圍限定為六大領域，同時規定了六大領域外城管執法應具備的條件及批准程序。“6士1”的執法範圍規範無疑是個重大進步，但同時還需要對法定領域外執法進行嚴格限定；對實踐中與法定領域不一致的，尚需從立法上將執法權歸還原行政部門；對不同範圍內的執法權行使方式即執法方式和手段，作出明確規範，以推動城管執法規範化、法治化。
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