|
| 中國必須加強對美國干涉中國內政的反制 |
中評社╱題：美國介入台灣“國際空間”問題的法律“依據”及其發展 作者：宋傑（杭州），法學博士／國際法教授／博導、浙江工商大學法學院院長、浙江工商大學台灣研究院執行院長；虞戀戀（杭州），浙江工商大學法學院國際法碩士研究生
【摘要】《台灣國際團結法案》以聯合國大會第2758號決議為攻擊靶點，試圖通過曲解第2758號決議而達到“一勞永逸”地解決台灣的“國際空間”問題。《台灣國際團結法案》與有效的法案疊加之後，美國介入台灣“國際空間”問題的法律工具種類更豐富了。中國需要在國際層面加強對聯大第2758號決議的解釋、宣傳和適用；要介入美國國會的“立法”過程，加大對美國國務院相關行為的預期；修改或制定必要的國內立法，用國內法反制美國國內法。
今年7月25日，美國眾議院以口頭表決無異議的方式通過了《台灣國際團結法案》（Taiwan International Solidarity Act），此法的主要目的是要修改2020年經由時任美國總統特朗普簽署而生效的《台灣盟邦國際保障與強化倡議法》（Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative，簡稱《台北法案》）。
此次修改的核心內容，是要在《台北法案》第二節a款中增加最後一段即第十段，具體內容為：第26屆聯合國大會通過的第2758號決議確立了中華人民共和國政府的代表是中國在聯合國的唯一合法代表。然而，此決議並沒有涉及到台灣及其人民在聯合國或任何相關組織中的代表權問題，也沒有涉及到中華人民共和國與台灣的關係，沒提出任何有關台灣主權的聲明。美國反對任何在沒有台灣人民同意下，試圖改變台灣地位的倡議。①
《台灣國際團結法案》通過質疑和曲解聯大第2758號決議，意在為幫助台灣擴展“國際空間”增強理據。由於《台灣國際團結法案》是以修正《台北法案》的形式進行的，目前已通過了眾議院相關程序，後續通過參議院審議及美國總統簽署等程序“幾無懸疑”，從而將會成為美國國會通過的第一份正式質疑聯大第2758號決議的生效法律。此法案與美國國會業已通過的其他相關法案及決議一起，無疑會推動美國國務院等行政部門加大其幫助擴展台灣“國際空間”的支持力度。同時，相較於美國國會此前通過的相關決議和生效法案，《台灣國際團結法案》也標誌著美國在推動台灣“國際空間”問題上法理的新發展和新變化，因而值得大陸高度關注、深入研究，並在此基礎上形成有效應對預案。
一、美國國會通過的有關介入台灣“國際空間”的相關法案及決議
認真、全面梳理美國國會相關決議和法案會發現，在支持和幫助台灣擴展其國際空間問題上，美國國會以通過決議、法案等形式，為其介入台灣“國際空間”事務提供了相應的國內輿論和法律依據。總體而言，美國國會通過的相關決議和法案等主要包括如下三類：
（一）決議
美國國會所通過的相關決議，大部分涉及到的是支持台灣參與世界衛生組織（WHO）的活動，當然也有部分涉及到是台灣“加入”聯合國。這類決議並不具有法律約束力，通常衹是政治立場的表達，其目的在於製造輿論，為後續相關立法製造和提供“民意”基礎。此類決議又包括兩類：國會通過的和沒有通過的。沒有通過的決議多數僅停留在提出階段，沒有付諸表決等後續程序。自1998年以來，美國國會通過的有關支持台灣參與WHO的決議共3份，分別是：1998年10月10日眾議院通過的H.Con.Res.334決議，1999年4月12日參議院通過的S.Res.26決議，和2000年10月19日參眾兩院通過的H.Con.Res.390決議。沒有通過的決議占大多數。
而從決議的具體內容來看，這些決議又可以分為四個階段：1991年-1997年為第一個階段，1998年-2000年為第二個階段，2001年-2008年為第三個階段，2009年-2016年為第四個階段。各階段所涉內容具體特點如下：
在第一個階段，美國國會在所通過的決議中關注的是支持台灣“加入”聯合國的問題。1991年，美國國會首次操作台灣參與WHO，為台灣擴大“國際空間”“鳴鑼開道”。該年所提決議標題為“表達國會支持台灣“加入”聯合國等國際組織的立場”。在實質內容上，則表述台灣“加入”聯合國和其他國際組織的強烈願望，要求台灣及其2000萬人民應當在聯合國和其他國際組織中擁有代表，同時國會還認為台灣“加入”聯合國和其他國際組織符合美國的“最佳利益”。②1992年決議與1993年決議在標題及內容上都與1991年相類似。③自1994年“台灣政策評估報告”的通過，④1995年的決議在內容上稍有變化，此時美國國會在內容上沒有重點闡述台灣的代表權問題，而是以“台灣政策評估報告”為“肇始”，認為台灣應該“充分參與”聯合國，包括獲得聯合國的席位。此外，決議中還宣稱美國政府應立即鼓勵聯合國設立一個“特設委員會”，研究台灣加入該組織及其有關機構的問題。⑤同年的另外一份決議在內容上與前述決議相似。⑥到1997年，其“理論基礎”開始發生變化，增加台灣於1993年提出的“平行代表權”的相關內容，並表示美國政府應立即鼓勵聯合國採取行動，考慮台灣在國際社會中的獨特情況，採取全面解決辦法，在聯合國及其有關機構中“接納”台灣。⑦
自1998年開始，美國國會的關注重點開始有了變化，從支持台灣“加入”聯合國轉向支持台灣參與WHO活動。1998年2月12日，美國國會首次採用了“關於台灣參與WHO”作為決議名稱，⑧內容也從此前一般性地論述台灣參與聯合國和其他國際組織的“必要性”調整為專門衹論述台灣參與WHO的“必要性”，也即聚焦的重點從綜合性的主題變為單一性的主題。與此同時，在推動台灣參與WHO的具體策略上，美國也從此前的推動“加入”轉變為推動台灣“有意義地參與WHO的活動”。例如，在同年10月10日眾議院通過的H.Con.Res.334決議中，決議內容已經不再討論台灣在WHO的代表權問題，而是將目光轉向台灣如何“適當且有意義地參與世界衛生組織”。
在此階段（即第二個階段），美國國會共通過了三份相關決議，除前述1998年10月10日通過的H.Con.Res.334決議外，另外兩份分別是1999年4月12日參議院通過的S.Res.26決議和2000年10月19日參眾兩院通過的H.Con.Res.390決議。就這三份決議的共同點來看，其內容與美國國會1999年12月7日通過的第106-137號生效法案基本相同，均強調“台灣及其人民應該適當且有意義地參與世界衛生組織”。這三份決議的不同點在於，1998年10月10日眾議院通過的H.Con.Res.334決議認為美國的政策應該是在世界衛生組織中採取一些舉措，讓台灣以符合該組織要求的方式進行有意義的參與。1999年4月12日參議院通過的S.Res.26決議指示國務卿向參議院外交關係委員會報告國務卿為履行1994年“台灣政策評估報告”中所作的“承諾”而採取的措施，強調美國應當更加積極支持台灣加入“接受非國家為其成員”的國際組織，並尋找在國際組織中“傾聽台灣聲音”的途徑。2000年10月19日參眾兩院通過的H.Con.Res.390決議與前兩份決議的不同之處在於，該決議引進1999年第106-137號法案的“指示”，並“批評”國務卿在該報告中未能公開支持台灣參與國際組織，沒有遵循1994年“台灣政策評估報告”的“精神”。⑨
第三個階段，美國態度和立場再次調整,在一定程度上部分“回轉”到了第一階段的立場，即再次強調為台灣謀求“完全和平等的會員資格”；但與之前不同的是，美國在此階段為台灣謀求的會員資格是有限的，即基本局限於WHO等特定國際組織的會員資格，而非聯合國的會員資格。美國國會不再“延續”第二階段所謀求的台灣“應當適當且有意義地參與世界衛生組織”，而是謀求台灣在聯合國專門機構中“享有完全和平等的會員資格”。自2001年8月2日H.Res.221決議的提出，直到台灣於2009年受邀世界衛生組織大會的觀察員之前，美國國會在多個決議上聲明台灣在聯合國及其他國際組織“享有完全和平等的會員資格”。⑩在2005年的H.Con.Res.154決議中，更是直接將標題命名為“表達國會認為台灣應在世界衛生組織和其他國際組織中獲得完全和平等的會員資格”。在內容上，表示美國應帶頭“譴責”台灣被排除在2005年世界衛生大會之外的行為。⑪
第四個階段，美國國會立場再次調整，決議不再專門闡述台灣參與WHO的問題，而衹簡單提及了台灣應當具有聯合國的會員資格。⑫
通過前述介紹可以看出，美國國會在介入和推動台灣“國際空間”的問題時，每個階段的側重點各不相同。美國國會對台政策會隨著台灣局勢和兩岸關係的相應變化而進行相應調整。在前面三個階段，台灣開始提出和主張“重返聯合國”，並踐行激進的“台獨”主張。美國國會在此三個階段所通過的系列決議，正與台灣“台獨分子”的相關行為“相呼應”。而到了第四個階段，隨著馬英九放棄“重返”或“加入”聯合國的主張，轉而謀求“有意義地參與聯合國專門機構的活動”，兩岸關係出現了明顯緩和，在此背景下，美國國會在相應決議中也隨之緩和，沒有“重複”前述三個階段的相關內容。
（二）有效法案
第二類是有效的法案。自上個世紀九十年代末期以來，美國國會參眾兩院通過並經由美國總統簽署生效的類似法案共有6份，但此6份法案有一個共同的特點：聚焦於推動台灣參與世界衛生組織。這6份法案分別是：1999年12月7日通過的第106-137號公法、2001年5月28日通過的第107-10號公法、2002年4月4日通過的第107-158號公法、2003年5月29日通過的第108-28號公法、2004年6月14日通過的第108-235號公法和2022年5月13日通過的第117-124號公法。
在這6份法案中，第一份法案是在李登輝在任期間通過的，中間四份是在陳水扁在任期間通過的，最後一份則是蔡英文上台之後通過的。馬英九在任期間，美國國會並未通過類似法案。無論是李登輝、陳水扁還是蔡英文，都是推動“台獨”運動的“關鍵性”人物。在這個意義上，有效法案與第一類決議是有類似之處的。美國國會通過決議和法案不斷向台灣釋放支持“台獨”的信號。這些通過的法案與決議，與台灣當局的行動存在密不可分的聯繫。
而從法案的標題和具體內容等來看，其具有如下幾方面的特徵：
首先，6份法案的標題“大同小異”，關注議題高度聚焦。從標題來看，美國干涉台灣參與WHO的行為具有“承接性”。除第107-158號公法之外，前三個法案均命名為：關於台灣參與WHO的法案（Concerning the Participation of Taiwan in the World Health Organization）。2004的法案標題命名為：處理台灣參與WHO的問題。⑬而在2022年最新通過的法案中，更是“直截了當”地指示國務卿制定一項戰略，以恢復台灣在WHO的觀察員地位。⑭法案標題的“小異”也可以反映出美國在加大對台參與WHO的支持力度。
其次，從具體內容來看，各法案的內容總體上都可分為兩部分：第一部分為論證台灣參加WHO的“必要性”與“可行性”，第二部分則表達美國支持台灣參加WHO的“堅定”態度及國務卿應當採取的措施。當然，6份法案具體內容也存在一定的差異：前5份法案均強調台灣應當“適當且有意義地參與WHO”，最後一份法案則直接指向了恢復台灣觀察員身份問題；前5份法案在第一部分都提及到了美國國會1994年通過的“台灣政策評估報告”，通過援引該報告來為美國支持台灣參與WHO提供充分的“政策依據”，第六份法案則未提及。
最後，從法案發展演變角度來看，後述法案大多衹是在前述法案的基礎上對台灣參加WHO的“必要性”與“可行性”進行“理論”或政策上的適當擴充。例如，第三份法案對第二份法案即第107-10號法案的修正就很簡單，一是將布什總統在其致參議員姆科斯基（Murkowski）的信中的一個“要點”增加了進來，此“要點”是：美國應該尋找機會讓台灣在國際組織中發出聲音，以便為國際組織作出貢獻；二是增加了美國衛生部長湯普森（Tommy Thompson）有關將支持台灣以觀察員身份出席世界衛生組織大會的言論。⑮
相較於前5份法案的這種“小修小補”，第六份法案的邏輯特別值得關注：在該法案中，美國國會認為，在美國歷屆政府、國會以及有類似想法的世界衛生組織會員國的支持下，台灣於2009年收到了WHO邀請，從而能以觀察員身份出席世界衛生大會。⑯顯然，在美國國會的理解中，台灣能夠在2009年收到WHO邀請函，這應“歸功”於其對台灣持續不斷的支持，並認為台灣此後能夠連續8年收到邀請，收到邀請就理應成為“慣例”。但是，隨著蔡英文上台後拒不認同“九二共識”，此“慣例”不靈了：自2017年起台灣就沒再收到WHO的類似邀請函。美國國會把大陸在馬英九在任期間所釋放的善意（即允許台灣以“中華台北”名義、以觀察員身份參與世界衛生組織大會的活動）“歸功”於自身的支持，這真的是“貪天之功”，邏輯上完全顛倒黑白。
|
