三、“法統外交”VS“彈性外交”：“務實外交”占據上風
如何定位兩岸政治關係？以及延伸的如何拓展台灣的國際空間？這是台灣不同時期、不同政黨都必須面對的最敏感和最棘手的問題。按照帕森斯的結構功能主義理論，影響行動者實現目標的環境因素包括手段和條件兩大要素。手段是指環境狀態中行動者可以控制和利用的那些促成其實現目標的工具性要素。條件是指情境中行動者無法控制和改變的那些阻礙其實現目標的客觀要素。台灣當局的對外政策由“漢賊不兩立”的“法統外交”向更加有彈性的“務實外交”轉型是在其所處的時代和所面臨的環境條件制約下的反映，而“務實外交”的一系列策略則是台灣當局依據所掌握的資源進行要素配置的結果。縱觀台灣的“對外政策”具有典型的功能主義色彩，即在現有條件下想方設法提高國際地位和增強國際認同，推動台灣作為一個“獨立的國家”得到“正名”。
首先，台灣“外交政策”的重大轉型是環境制約下的產物。
1949年中華人民共和國成立開啟了兩岸雙方圍繞“中國”代表權的激烈較量。大陸政府根據國際法上的繼承原則（新政府繼承舊政府在國際法上的一切權利和義務）和承認原理（有效統治原則）認為，中華人民共和國是中國的唯一合法代表，台灣從歷史和國際法的角度，均為中國領土不可分割的一部分，中華人民共和國對之擁有完全的主權。而國民黨政府退踞台灣後，也堅持“一個中國、一個政府”政策，“漢賊不兩立”和“意識形態”對抗成為台灣對外政策的主軸 。20世紀50、60年代，台灣的對外關係體制是建立在美國支持它作為“中國政府”的基礎上，並以“美台共同防禦條約”和它在聯合國的席位為兩個主要支柱 。美援是美國與國民黨政權的關係重新恢復並日益密切起來的最初標誌，對日後美台關係的演變與發展影響極大 。而台灣對於美國而言，其主要的外交利益卻在於作為制衡中國，並構成美國全球冷戰圍堵的戰略棋子，因此台灣在獲取援助之際，也必須滿足美國的這些利益。與此同時，國民黨當局對美國或明或暗支持的“劃峽而治”、“兩個中國”、“一中一台”等分裂中國的主張，也進行了堅決的抵制。因此，親美、反共、反“台獨”是蔣介石執政當局“對外政策”的核心內容。國民黨在各種國際組織、國際會議和“外交活動”中，都採取“有你無我、有我無你”的所謂“漢賊不兩立”的外交方針，在國號、國旗、合法政府等法統問題上，雙方完全沒有任何妥協的餘地，外交出現零和博弈的結果。
但是，隨著國際形勢的發展，加之兩岸綜合實力和國際影響力對比懸殊，“漢賊不兩立”的政策越來越不利於台灣當局對外關係的開展。進入20世紀70年代以後，台灣的“外交關係”進入空前困難時期。1972年9月中日邦交正常化，“日本國政府承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府”。1973年歐共體終止了與台灣當局唯一的“官方文件”——“棉紡協定”，並於1975年終止與台灣的年度棉紡諮商，台歐政治關係降至歷史冰點。至1979年，歐共體9國全部與中華人民共和國建交。1978年中美兩國建交，美國承認中國關於只有一個中國、台灣是中國的一部分的立場，承認中華人民共和國政府是中國的惟一合法政府。美國自1979年1月1日起與台灣廢約，從台灣撤軍，與台灣斷交。整個70年代，世界各國紛紛與台灣當局“斷交”，台灣的“邦交國”數量劇減。1971年，台灣的“邦交國”尚有67個，而到1979年僅剩23個。
面對劇烈變化的“外交”形勢，蔣經國意識到台灣已經難以繼續依靠美國來提供安全保障和外交支持，於是開始重新審視過去“漢賊不兩立”的局限，提出了“總體外交”的基本構想。“總體外交”的新意在於台灣當局開始重視動用全社會的力量，採取多種方式，通過多種渠道全方位地開展對外工作。它要求在維持既有對外關係的基礎上，積極進取，大力發展“實質關係”。這說明“總體外交”開始鬆動“漢賊不兩立”的政策。在“總體外交”政策的指導下，台灣“外交”向靈活、彈性方向發展。首先，在“一個中國、一個政府”的原則問題上，台灣當局的立場出現了鬆動。一直固守的“不妥協、不接觸、不談判”的“三不政策”出現了“不退出、不出席、不接受”的新說法。其次，不再強調依靠美國的保護和國際上的反共勢力，而主張依靠自己的力量進行“多方位外交”。另外，台灣的“外交”模式也進行了調整，由原有的“高階政治”關係，逐漸改由貿易、文化等“低階政治”關係所取代。台灣一方面加緊鞏固已有的邦交關係，另一方面積極尋求與“無敵意的國家”建立實質性關係。主要方式為協商建立非官方機構，並“以經濟、財政、貿易、教育、文化等配合外交的推展” 。在“斷交”潮湧時期，台灣當局開始在“無邦交”國家中派駐各種名義的“非官方機構”。例如，1971年台灣在比利時設立“孫中山文化中心”，1972年在法國設立“法華貿易觀光促進會”，1973年在日本設立的“亞東關係協會”，1979年在荷蘭設立“遠東商務辦事處”等。這些機構的功能在於取代原有的“大使館”，借“非正式外交”替代原有的正統方式，並運用經貿力量換取政治優勢。
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