志願軍出國作戰，由于朝鮮遭受戰爭的嚴重破壞，資源不足，致使部隊供應不能取之于當地，而美軍裝備精良，機動性强，亦無法取之于敵人。因此，物資和裝備基本上要靠國內運來。但朝鮮山地多，運途遠，且路況十分惡劣，而志願軍汽車數量本來就不足，加上敵機日夜轟炸，損失極大，公路運輸力量更顯緊張。 于是，鐵路運輸的重要性就顯得特別突出。早在1950年10月底11月初，彭德懷即向東北局提出應加强鐵路運輸和建立統一指揮機構的要求，還請求中央派鐵道兵到朝鮮加强修路力量。11月6日鐵道兵團和鐵路員工志願援朝大隊相繼入朝，與朝鮮人民軍鐵道搶修部隊、朝鮮鐵路員工幷肩作戰。
爲了改善鐵路運輸的管理，協調中朝雙方的運輸任務，確保前綫的供給和傷員及時轉運，彭德懷在11月16日與高崗會見時又提出了建立中朝鐵路聯合指揮機構的設想。 爲了解決這個問題，中方先後派人來朝，經使館安排多次同朝方有關人員商談，但均未有結果。直到12月3日金日成親自到北京與中國領導人洽談後，才取得了原則上的一致意見。到12月底，中國方面成立了以劉居英爲司令員、餘光生爲政委、葉林爲副司令員的東北軍區鐵道運輸司令部(後改爲東北軍區軍事運輸司令部)，負責組織支前運輸，幷指揮搶修鐵路；同時，在球場臨時設立了朝鮮鐵道軍事管理局，由中朝雙方共管，幷充實了力量。 1951年1月22日至30日，東北軍區在沈陽召開後勤會議，專門研究志願軍後勤工作問題。參加會議的有志願軍各軍後勤部、各分部以及東北軍區後勤部、東北人民政府有關部門負責人。周恩來率代總參謀長聶榮臻、總後勤部部長楊立三、空軍司令劉亞樓、炮兵司令陳錫聯、軍委運輸司令呂正操等領導人，專程來沈陽參加會議。周恩來在會上明確提出了建立一條打不垮、炸不爛的鋼鐵運輸綫的任務。
經過這些努力，使中斷的鐵路運輸，在球場、定州以北（共延長384公里）恢複了通車，1951年1月即接運2944列車，較上月增加44%。到4月，在軍管局管轄範圍內的1391公里綫路中，通車綫路已發展到1321公里（東達釋王寺，南到南川）。
盡管鐵路綫大體通車了，但後勤供應的根本矛盾幷未緩解，除了敵機轟炸造成的損失外，最嚴重的問題是鐵路運輸內部管理混亂，缺乏統一調度。由于各部門、各單位之間互不了解，强調各自的重要性，爭車、爭路、爭時間，矛盾和沖突時有發生。經常出現的情況是，搶運上來的不是急需物資而無人卸車，急需的物資又因前沿山洞被占而積壓在後方，由此造成列車運行時間普遍延長，熙川以北山洞嚴重堵塞（如1950年12月底積壓重車竟達329輛）。鐵路軍管局雖然成立，也由雙方共管，但中朝之間仍然存在著很大分歧。在管理方針上，究竟應該采取軍管方式，還是僅僅實行軍事代表制，尚未確定；在運力分配原則上，究竟是首先搶運軍需物資，還是以民用和經濟建設物資爲主，也有爭論。再加上組織機構極不健全，人員思想情緒不够穩定，鐵路運輸的處境仍然十分困難。爲此，彭德懷向毛澤東抱怨:對運輸問題“若無速效解決辦法，勢必延長戰爭”。 如何協調好各方面的關系，建立統一調度、統一指揮的鐵路運輸機制，從而保障鐵路運輸的安全、暢通，已經迫在眉睫。
關于建立中朝聯合鐵路運輸司令部的問題，早在12月金日成訪問北京時就確定了基本原則。金回到朝鮮後對柴成文說:“前些時候關于鐵路運輸的軍事管制問題，中國同志多次與我們的同志商談，我們總有些人，就是不懂得沒有軍事上的勝利什麽也談不上的道理”。幷說，“這件事在北京已經商妥，請你轉告高崗同志，就由他委任鐵路人員去辦吧”。 但實際上在具體談判中却困難重重，阻力甚大。
1951年2月19日，負責談判的中方代表葉林（東北交通部部長）、張明遠（東後司副司令員）、彭敏（鐵道兵）報告:在談判中，朝方往往對問題考慮不周，提出的意見前後矛盾，但其中心思想是明確的。第一，在中朝雙方的運輸量超過朝鮮鐵路運輸能力的情況下，反對中方提出的“應首先滿足軍需運輸”的原則，而對朝鮮經濟恢複的考慮較多。按照樸憲永的話說，經濟就是政治，這個問題最好由金日成和高崗出面解決。第二，要求朝鮮交通省參與對鐵路的管理。雖同意成立聯合軍運司令部，中方爲正，朝方爲副，受中朝聯合司令部領導，但須與交通省合署辦公，幷建議中國也成立類似朝鮮軍事交通局的機構。第三，在鐵路管理機構問題上，反對實行軍管制。樸憲永提出恢複朝鮮原各鐵路管理局，而將已經成立的臨時鐵路軍管局改爲定州管理局。
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