三、對改善大陸災害防救與推動兩岸災害防救合作之思考
首先，從我國台灣的災害危機管理體系演變及其運作實務來看，對大陸地區災害危機管理的啟示主要有幾點：一是災害情境和社會環境的不斷變化，使得災害危機管理必須不斷進行調整，而重大災害危機的發生往往是檢驗和變革現有災害危機管理體制的契機，應在不斷總結和學習救災經驗的基礎上，進一步完善大陸地區“一案三制”的災害危機管理制度體系；二是災害危機管理的重點應從災害應急階段提前到防災減災階段，宜對防災減災進行整體、長遠的統籌規劃，著力增強科技防災減災的投入和實踐應用，真正做到防患於未然，才能最大限度地降低災害損失；三是災害發生的初期或黃金救災階段，災區自救是減少災民生命財產損失的最有效方式，應不斷加強日常的防災教育、演習，增強民眾自救能力、社區互救能力和地方政府的防災救災能力，危機管理制度規劃亦應以地方政府負責為主，在地方政府無力救災或難以應付重大災害時，中央政府再協助救災；四是加強災害信息系統建設，保證災情信息傳遞通暢，不僅政府應及時公布最新的災情信息，而且媒體作為政府與民眾的“中介”，亦應提供和傳遞正確的災情信息，以滿足急於了解災情的民眾的願望，穩定社會情緒，且有助於政府提高救災效率；五是各級政府是重大自然災害危機管理的主體，但隨著社會的發展，民間力量的日益壯大和民眾財富積累的不斷增加，政府應樹立與民間合力救災的觀念，不僅鼓勵民間踴躍捐款、參與救災和災後重建，而且允許民間對救災過程和救災款項的使用等進行有效監督。
其次，我國大陸地區和台灣均為災害多發地，如能在面臨自然災害危機時通力合作，將可減少溝通上的困擾，縮短搶救災情的時間，提高緊急救災的效率，將災情所導致的生命和財產損失降至最低。1978年以來，在兩岸關係不斷發展的總體形勢下，兩岸在自然災害危機管理合作方面也呈現逐漸深入的趨勢。到目前為止，兩岸在發生重大自然災害時，從最初主要通過兩岸紅十字會組織溝通、捐款捐物，到“兩會”（海峽兩岸交流協會與台灣海峽交流基金會）平台、政黨平台、民間平台（兩岸紅十字會、慈善組織、宗教團體等）互致問候、捐款、運送救援物資等多渠道合作，體現了兩岸同胞之愛。2008年汶川地震時，中國大陸地區不僅接受台灣的慰問、捐款、救災物資，而且允許台灣的搜救隊、醫療隊、“台灣支持四川災後重建行動聯盟”等人員進入四川參與救災和災後重建。2008年以來，兩岸在廈金海域舉行聯合搜救演練、達成“兩岸農漁水利合作交流共同倡議”、《海峽媒體深化交流合作共同建議書》、兩岸經貿文化論壇共同建議等，主張兩岸加強重大自然災害的監測、預警、防禦、緊急救援、重建，以及聯手發動社會救援、應對極端氣候的防災、救災合作等領域的合作。兩岸氣象界、地震界也通過定期舉辦研討會，開展較為頻繁的科技合作和交流。尤為重要的是2014年2 月 27 日，海協會與海基會簽署了《海峽兩岸氣象合作協議》和《海峽兩岸地震監測合作協議》，就氣象業務交流與合作、氣象業務技術交流合作、氣象業務人員交流、地震監測業務、地震監測應用技術交流、地震防災宣傳和科普教育以及雙方同意的其他合作事項達成協議。這兩個協議的簽訂，標誌著兩岸防災減災機制建設方面有了重大突破。但不容諱言的是，兩岸目前防災減災合作尚面臨著以下問題：
一方面，政治互信不足是影響兩岸救災合作的關鍵問題。由於長期的政治阻隔，兩岸之間存在著複雜的歷史恩怨和現實的利益矛盾，儘管雙方都意識到深入開展救災合作的急迫性和重要性，但在實際操作中，如救災物資的標準、運輸飛機的升降、兩岸救援人員往來、災情互通等，均受制於政治、安全、法律敏感性的阻礙。尤其是台灣往往以涉及所謂防務機密與軍事安全等理由，對大陸地區的救災援助採用“謹慎”行動，卻不斷接受“國際援助”。如1999年921大地震期間，大陸提出組織資深地震專家赴台相助或者請台灣地震學家到大陸訪問等建議，均未得到台灣方面的允許。但台灣卻接受38支“國際搜救隊”、728人到島內支援救災工作，美軍還派遣C－5運輸機抵台救災。2009年莫拉克風災期間，海協會曾多次向海基會表示，大陸可以派遣救援隊、醫療衛生防疫隊、工程搶險隊、工程建築施工隊赴台，以幫助台灣救災並進行災後重建，但台灣方面一直沒有明確答覆，並婉謝大陸直升機赴台救災，而美國卻派遣2架C－130飛機運載物資赴台，並派遣“丹佛”號兩棲船塢運輸艦搭載直升機赴台協助運送物資。可見，台灣接受救災援助呈現明顯的“親美遠中”情結。2002年台灣的特種搜救隊成立以來，除了執行島內各種重大搜救任務外，還主動參與“國際間”重大災害救援行動及人道救援任務，企圖積極利用救災的機會，拓展所謂的“外交領域”。
另一方面，“台獨”勢力的干擾和破壞。即使在自然災害面前，民進黨等“台獨”黨派也經常借題發揮，惡意中傷大陸的善意，誤導民意，煽動兩岸敵對情緒，從中謀取政治暴利。2009年台灣八八水災後，大陸地區積極捐款捐物，迅速馳援災區，但綠營人士和媒體不顧災民的迫切需求，無端指責大陸的捐款是“統戰樣板”，還污蔑大陸贈給台灣的活動板房“有毒”，甚至有民進黨籍鄉長以此為借口拒絕大陸的善意，但台灣有關部門對板房進行了全面檢測，證明大陸提供的活動板房是安全的，這種不負責任的指責是以耽誤救災進程、傷害兩岸民眾感情為代價。
未來，正如謝明輝所認為的，兩岸的防災救災救難機制要本於人道救援立場出發，不要有太多政治聯想，更不要有太多的藍綠口水戰。兩岸自然災害防救合作亦應遵循“先易後難”、“循序漸進”的原則，逐步推進。兩岸在氣象和地震災害監測、預警等合作已建立制度化的機制，但在災害應急救援和災後重建方面的合作尚未建立常態化、制度化、全局性的合作機制。災害互助的過程包括災害預警、災情通報、物資運輸、人員動員、災後恢復重建合作、災後學習等環節。兩岸應當盡快協商，探討建立災害危機管理全過程合作，加強兩岸應對和防範自然災害威脅的信息分享與交流，在災害全過程做到隨時聯絡，互通信息。災害發生前，兩岸應在針對各類天災共同研商對策，對於重大災害威脅進行聯合推演，擬定適當的救災需求作業及合作流程；當災難發生時，制定適當的救災需求作業、入出境行政程序及合作流程，減少多餘的行政程序，讓專業的救難隊伍盡早抵達災區，同時救援物資、民間志願者、慈善團體、醫療團隊等也能迅速投入災區；在災後重建階段，兩岸應合作對災民進行心理輔導，包括兩岸心理醫療團隊、文藝團體及宗教界人士深入災區，以幫助災民進行心理輔導；在災後學習階段，兩岸對於各項救災經驗教訓總結、防災減災技術的研發成果等，應持續交流研討，達成共識，以提高兩岸災害防救能力。此外，兩岸還可以如陳雲林、陳長文等人所倡導的共同組建“中華國際救援隊”，共同參與聯合國國際救援。
作者勇素華系南京信息工程大學公共管理學院副教授 |
