中評社南京4月29日電／台灣在地理位置、地形地貌及氣候變化等諸多因素的綜合作用下，頻發台風、暴雨、地震、泥石流等災害，嚴重威脅居民生命與財產安全，影響地區經濟良性增長，促使台灣當局不斷變革災害危機管理制度體系。剖析台灣地區現行災害危機管理組織體系演變、現行運作機制，並評價其優點及存在的問題，以期為大陸地區自然災害危機管理制度的進一步完善，及加強海峽兩岸自然災害防救合作提供有益參鑒。
美國公共政策學者William J. Petak在《危機管理：公共管理的挑戰》一文中，曾預測“危機管理將是公共管理面臨的核心挑戰”。所謂危機“通常是在決策者的核心價值觀念受到嚴重威脅或挑戰、有關信息很不充分，事態發展具有高度不確定性和需要迅捷決策等不利情境的匯聚。”從形成動因來看，危機一般分為兩類，一類是由自然災害和源於技術控制缺失或人為錯誤導致的人為因素引起的突發性事件，如水災、地震、台風、乾旱、核洩漏、火災等；另一類是由社會對抗引發的社會衝突行為而導致的社會失衡和混亂，如戰爭、暴力對抗、恐怖主義事件等。本文的災害範圍主要是根據台灣災害防救相關法規規定，主要包括自然災害和人為災害，不包括戰爭、暴力對抗等政治、軍事安全事件。所謂危機管理就是為恰當處理危機提供指導原則以避免或減少損失，因此災害危機管理主要是為恰當處理災害危機提供指導原則，以避免或減少災害損失。台灣受地理位置、地形、氣候及地質等影響，經常發生台風、暴雨、地震、乾旱、泥石流等災害，造成人員傷亡、房屋倒塌及各種設施的破壞，導致社會處於危機狀態。1949年國民黨退據台灣以來，導致百人以上死亡的重大自然災害就有1959年的“八七水災”、1960年的“雪莉風災”、1961年的“波密拉風災”、1963年的“葛樂禮風災”和“嘉南震災”、1977年的“薇拉風災”、1996年的“賀伯風災”、1999年的“九二一震災”、2001年的“桃芝風災”、2009年的“莫拉克風災”等。這些災害事件不僅考驗台灣當局的危機管理能力，而且促使其不斷檢討、變革台灣的災害危機管理體系。那麼，我國台灣地區的災害危機管理體系是如何演變的？其現行運行體制如何？對改善大陸災害危機管理以及加強兩岸災害防救合作有何啟發？目前大陸地區學界尚未對上述問題進行系統探討，因此，本文欲探討上述問題。
一、台灣災害危機管理體系沿革
根據不同時期，災害防救相關法規制度的變化，1949年12月以來，台灣的災害危機管理體系演變大致可以分為以下四個階段：
（一）多種行政命令並存時期（1949.12～1965.5）
這一時期，台灣沒有統一的災害防救法規，不僅繼續實施1945年台灣光復以來實施的一系列災害查報救濟法令，如“勘報災歉條例”、“台灣省災害救濟辦法”和“災振查放辦法”、“台灣省災害協振辦法”，還頒布實施了“台灣省人民因災死傷及房屋倒塌救濟辦法”、“台灣省政府防救台風地震災害會報設置辦法”、“台灣省政府防台救災會報設置辦法”、“台灣省各縣（市）防台救災指揮中心設置辦法”、“台灣省各鄉鎮（市）區防台救災執行中心設置辦法”等災害救濟和救災組織體系的相關規定。由於這一時期尚缺乏預防災害的觀念，因此這些行政法規多注重災後救濟，但已初步形成了由省防台救災會報、各縣市防台救災指揮中心、各鄉鎮（市）區防台救災執行中心組成的三層級災害防救體系，均於災害發生前後隨時成立，屬於臨時任務編組。從1959年八七水災救災過程看，當時苗栗縣、台中縣、南投縣、彰化縣、雲林縣、嘉義縣及台中市受災最為嚴重，災害發生後，受災的縣市、鄉鎮反應最快，除了民眾自救外，各縣市警察、消防、軍隊亦積極投入救災。從救災指揮體系來看，當時的救災事宜是由“行政院”籌劃、台灣省政府主持執行救災及重建工作。這一時期，國民黨“黨政軍一體”，“立法”、“行政”、“司法”相互協調，溝通管道順暢，整體救災效率較高。
|
