俄國內戰爆發後，外蒙古地區政治形勢動蕩不安，中國國防安全受到威脅。北京政府籌劃乘機衝破中俄《聲明文件》和《中俄蒙協約》的束縛，出兵外蒙古以維護中國國防安全。1918年2月和4月中旬，北京政府兩次指令陳毅轉商外蒙古當局，讓其請求中央政府駐兵外蒙古，直到俄國內戰結束為止，被外蒙古當局拒絕。（30）
1918年4月底，舊俄政權駐烏里雅蘇台領事館衛隊在俄國革命黨人的鼓動下醞釀倒戈，風傳約300名蘇俄紅黨武裝人員正向科布多城進發。舊俄政權駐烏城領事惶惶不可終日，前來中國中央政府駐烏城佐理專員公署，請求中國政府“迅派重兵保護”。舊俄駐烏城領事並表示將建議俄駐庫倫總領事，商請外蒙古當局同意中國中央政府出兵外蒙古西部。該領事還與中國政府駐烏城佐理專員恩華和外蒙古當局駐烏城大官會商，三方商定：由外蒙古當局駐烏城大官請求外蒙古當局同意中國中央政府軍入蒙，並由其請求庫倫派外蒙古地方部隊前來救援。此時恰克圖也頻頻告急。外蒙古當局“自知獨力難支”，只得改變態度，派員來與陳毅會商中央政府軍入蒙事宜。
雙方商定：中央政府軍暫先進兵一營，以後如情況需要，可經過協商，“請求增派”；中央政府承諾：“俟歐戰和局告成，時勢完全平定，仍將此項軍隊撤回，以符原約。”1918年7月下旬，北京政府陸軍部決定派綏遠騎兵第四團高在田所部兩個營改稱步兵一營入蒙。9月中下旬，該部分批抵達庫倫。10月分撥一半兵力駐防恰克圖。中俄《聲明文件》、《中俄蒙協約》等不平等條約關於中國中央政府不能在外蒙古駐軍的規定在事實上被打破了。
1919年春夏，日本支持下的謝苗諾夫匪幫成為外蒙古面臨的最大威脅。謝苗諾夫是原籍外貝加爾地區的哥薩克軍官，自稱是布里雅特蒙古人。他所部的白衛軍在貝加爾湖以東以南及中國東北邊境的滿洲里一帶活動。1919年春，謝苗諾夫等人在俄國赤塔地方召開會議，計劃把布里雅特蒙古、外蒙古、內蒙古、呼倫貝爾等地區合併成一個在日本卵翼下的“大蒙古國”。會後，謝苗諾夫多次派人勸誘脅迫外蒙古當局表態附和。外蒙古當局認為謝苗諾夫難成氣候，不過是替日本擴張主義者效勞，倘附和其搞“大蒙古國”，外蒙古很有可能蹈朝鮮覆轍，淪為日本的殖民地，因而拖延不作明確表態。謝苗諾夫繼續進行誘騙威迫。1919年6月上旬，謝苗諾夫的代表再次來到庫倫，逼迫庫倫當局表態，並流露出倘再不從將進兵外蒙古強迫服從之意。庫倫當局焦慮不安，一面以必待盟長將軍扎薩克大會作出決定為詞拖延時日，一面於6月20日派“外交長”車林多爾濟來向駐庫大員陳毅報告情況，說明外蒙古當局“實屬困難萬分”，“雖未明言請兵，而已露求助之意”。
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